招标工程量清单质量浅谈

从工程量清单招标实施近十年来的实践情况来看，招标工程量清单质量一直难以让人满意。结合笔者多年招标从业经验，本文从招标角度谈谈对招标工程量清单质量的认识。
　　2003年7月1日《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2003）（简称《计价规范》）正式实施以来，我国在工业和民用建筑工程、市政工程、园林绿化工程领域正式开启了工程量清单计价的新时代，这是我国改革工程造价计价依据、规范建设工程招标投标行为的一项重大举措。随后，住房城乡建设部针对清单使用过程中存在的问题，又分别颁布了2008版、2013版的《计价规范》。从工程量清单招标实施近十年的实践来看，招标工程量清单质量一直难以让人满意。结合笔者多年的招标从业经验，从招标角度谈谈对招标工程量清单质量的认识。
　　一、工程量清单的本质和特性
　　（一）工程量清单的本质
　　《计价规范》中对工程量清单的定义是“建设工程的分部分项工程项目、措施项目、其他项目、规费项目和税金项目的名称和相应数量等的明细清单”，这是按工程量清单的内容组成、费用构成对工程量清单进行的定义。从本质上讲，工程量清单是依据一定的计量规则将合同规定的工程的全部项目和内容按工程部位、性质进行合理分解，以明确工程的内容和范围，并将这些内容数量化的一套工程量细目表。
　　表面上看，招标人利用招标工程量清单这份“邀价单”的目的是为了获得一个满意的报价，但最终目的是获得满意的工程。因此，高质量的招标工程量清单不仅能让投标单位公平、公开地在同一平台上进行竞价，使投标报价的评比更具公平性和可比性，最根本的要求是能辅助招标文件和设计文件等资料合理地把招标人需要的工程表达清晰。所以，脱离了招标文件、合同条款、施工图纸、施工和验收规范等内容，招标工程量清单是无法独立存在的。招标人和招标代理机构一定要透过表面认清招标工程量清单的本质，摒弃孤立、片面的理解招标工程量清单的错误思想。
　　（二）重视招标工程量清单的某些特性
　　1.招标工程量清单是经济数量，但不能脱离设计文件和技术规范
　　招标工程量清单是标注数量的明细列表，最直接的编制依据是设计图纸，同时还要符合国家强制性的技术规范，不能与设计文件和技术规范有冲突。如出现不一致的情况，说明招标工程量清单编制出现错误。所以，从上述特点可以看出，清单的编制者不仅要有较丰富的造价知识，还要具备相当的现场施工经验和技术素养。
　　在《计价规范》实施的初期，有些项目由于急于开工，在缺少设计文件的情况下，曾经出现过采用 “模拟或虚拟清单”招标的怪现象。虽然按计划开工时间开工，确定的施工单位也是有实力和讲信誉的好企业，但签订的合同却是“糊涂合同”。脱离设计文件的“模拟或虚拟清单”不仅不能为承发包双方计价行为提供指导和约束，反而成为无法摆脱的累赘，导致出现建设管理混乱、结算无据、双方费用都不容易控制等各种不良后果。
　　2.招标工程量清单是招标文件的组成部分，脱离招标文件就没有存在的意义
　　投标单位进行报价，不仅要依据招标工程量清单，更要结合招标文件和施工合同中的规定，结合工期、质量要求和付款条件、结算方法、风险约定等内容进行综合报价。首先，工程量清单是招标文件的重要组成部分，是确定合同标的的重要依据。如果招标工程量清单与招标文件出现了矛盾，会直接导致不必要的争议。
　　例如，某新建机床厂项目通过工程量清单招标方式确定了厂房施工单位，招标文件和施工合同没有约定付款方式采用承兑汇票，但在进度付款时60%进度款采用承兑汇票支付。施工单位据此以合同条件发生变化为由，拒不接受业主对招标文件中材料、设备暂估价的定价，导致项目实施受到较大影响。
　　3.招标工程量清单由招标人编制，准确性和完整性由招标人负责
　　2008版《计价规范》第3.1.2条规定“采用工程量清单方式招标时，工程量清单必须作为招标文件的组成部分，其准确性和完整性由招标人负责”。即，根据量价分离原则，招标人对其计算的工程量负责，承担工程量的风险。投标人根据自身实力和市场竞争状况，自行确定要素价格、企业管理费和利润，承担工程价格约定范围的风险。投标人对招标工程量清单不负有核实的义务，更不具有修改和调整的权力。
　　4.已标价的工程量清单是施工合同的重要组成部分，其作用贯穿项目实施的全过程，是计算工程量、支付工程款、核定与调整合同价款、办理竣工结算以及工程索赔等的依据之一。不重视招标工程量清单的编制，必然会给以后工程项目的管理埋下隐患。
　　二、对招标工程量清单质量的个人理解
　　许多人片面地认为，工程量准确了，招标工程量清单质量就自然高了。固然，数量的准确性是衡量招标工程量清单质量的一个重要标准，但是，如果站在全过程项目管理的高度，把招标工程量清单作为招标文件的一部分来系统地考虑，把已标价的工程量清单作为后期施工合同的一部分来考量，招标工程量清单质量衡量标准就宽泛多了。作者认为至少需要从以下三个层面对招标工程量清单质量进行评价。（见图1）
　　（一）第一层面：从设计文件角度
　　之所以把设计放到衡量招标工程量清单质量的第一层次，是因为设计文件是施工的基础，也是编制招标工程量清单的最主要依据。我国目前工程建设项目开发密度很大，各种原因导致许多建设项目的设计文件质量不高。设计文件质量不高，必然会直接影响招标工程量清单的编制质量和后期的施工。反过来，要想编制高质量的招标工程量清单，必须深入研究设计文件，必定会发现其中存在的一些问题。作者认为，高质量的招标工程量清单，应能发现设计中存在的一些问题，还应能从造价控制的角度提出一些合理的设计优化建议，减少日后施工过程中的设计变更，降低承发包双方发生争议的风险。
　　现实中有很多招标从业人员和清单编制人员片面地认为，设计的问题由设计单位负责，与自己的责任范围不相干。一些清单编制人员，为了尽快完成编制任务，疏于与建设单位和设计单位沟通，对于设计中存在的问题直接揣测、臆断，这种不负责的做法属于质量事故，属于不能容忍的质量问题。清单编制人员应具备基本的技术能力，能在读图过程中发现诸如平面位置错误、重要尺寸错误、重要的部位做法不详、不能满足施工和报价的需要等基本的设计错误。高素质的工程量清单编制人员，还要能从提高项目价值的角度向招标人提供有参考的优化建议，提高咨询的附加价值。
　　（二）第二层面：从招标角度
　　从招标公司内部分工的角度，招标文件编制和招标组织人员与清单编制人员一般不属于一个部门，导致招标组织人员与清单编制人员间经常出现交流沟通不畅、招标工程量清单与招标文件“两张皮”现象。有的清单编制人员只顾独自编制清单，对招标文件理解不深，也不参与招标文件条款的讨论，从不对招标文件提出合理化建议。有的招标项目经理不与清单编制人员交换意见，招标打包、招标范围、专业分包、合同计价等内容设定不科学，甚至出现招标工程量清单与招标文件存在招标范围、专业分包、暂估价、暂列金额等不一致等质量事故。
　　（三）第三层面：从编（审）角度
　　包括清单编制过程中的计算、汇总的准确性，清单套项的准确和合理性，清单内容的完整性，清单项目特征描述的全面、准确性，以及招标工程量清单构成内容的组成的完整性和合理性等。
　　前两个层面质量衡量角度视角更高，属于系统层面，主要立足于管理和沟通、协调一致，通过部门之间和单位之间交流协作完成。与上面的两个层面相比，第三层面更侧向于较细部的操作层面。前两个层次由于广泛涉及责任之间的交叉，又缺少量化指标，难以进行标准化考核，所以往往被大家忽略。但是，因其质量问题造成的危害程度可能远远大于第三个层面。
　　三、招标工程量清单质量的控制
　　《计价规范》实施之前，对项目报价形式要求不严格，可以采用费率招标、总价招标等形式。由于推广无标底招标的方式，大多数项目的招标一般不要求做标底，所以招标代理公司往往专业造价人员匮乏，有的公司甚至没有专业从事造价的人员。《计价规范》实施之后，招标工程量清单招标方式逐渐普及，工程类的招标项目大多要求编制招标工程量清单和招标控制价，招标公司在造价方面的短板渐渐显现。
　　（一）招标工程量清单编制的程序
　　按招标工程量清单的编制程序，招标工程量清单编制大致可以分为委托、准备、编制、审核、签发和备档五个大阶段。（见图2）
　　（二）招标工程量清单质量的控制方法探讨
　　1.项目的组织是质量控制的基础
　　首先要任用有胜任能力、责任心强的项目经理；其次要赋予项目经理和项目组必要的权力，项目经理要对整个项目负总责。项目的实施目标、专业分工和责任、人员构成、实施重点和难点等纲要由项目经理拟定，经公司审核后执行。项目经理对内要组织协同项目实施、审核成果文件，还要根据项目实际需要在技术上对公司总工或部门主任负责；对外要保证与招标人、招标代理机构、设计单位等保持有效的沟通和配合。总之，项目的组织是招标工程量清单质量控制的基础，对项目实施有着决定性的影响。
　　2.明确程序，用“节点”控制过程
　　所谓“节点”，是指不同部门职能产生交叉的位置或者终端。因为交叉，必然会出现沟通、回复、申请、审核、签批等管理内容，根据责任分工，抓住重要“节点”的控制，会对清单编制的质量控制产生事半功倍的效果。
　　例如，利用“设计质疑的提出和答复”节点，清单编制人员通过招标项目经理、招标人向设计单位书面提出设计质疑，设计单位根据质疑作书面回复，完成了几个部门和单位的信息沟通，责任清晰、高质高效。
　　3.重要沟通要以书面形式
　　通过有指向性的书面函件、工作联系单，确保工作流程的正常运转，使质量管理具有可追溯性，有效提高沟通和协调的质量。
　　4.质量控制重心前移，树立“事中控制”、“事前控制”的思想和意识
　　通过合理设计分级审核制度，明确分级审核责任，可以有效地发现质量问题、降低质量风险。审核是“事后”质量控制的最重要手段。
　　但实践证明，“事后”的审核虽然可以降低质量风险，但属于在质量问题已经形成的事后阶段的“被动控制”，成本较高。而在“事前”、“事中”阶段，通过一般性的沟通、请示和批复等低成本的手段，更能有效地降低质量风险。
　　5.质量控制要更注重实效
　　衡量招标工程量清单质量的标准，还要考虑招标工程量清单招标、工程实施的实际效果等指标。例如，投标人提出的清单质疑、招标、评标、定标过程反馈，甚至包括施工和结算过程中反馈的招标工程量清单问题等。从实际效果出发，才是终极的质量标准。