规范采购文件编制 从源头提高采购质量

有人说：采购文件是采购活动的“宪法”。这种比喻未必恰当，但非常形象的描述出采购文件的重要性。采购文件看似简单，实际涉及面非常宽，要求编制人员非常熟悉相关的法律法规和政策，熟练掌握招标投标的知识和程序，具有一定的经济和技术知识，以及非常强的责任心和协调能力。只有具有多学科专业知识和丰富实践经验的复合型人才，才能编制出一本非常完善的采购文件。由于我国教育体制等方面的原因，复合型人才非常少，导致大量的采购文件内容存在较多问题，成为政府采购工作的重大隐患。

　　一、采购文件的编制缺乏有效的规范

　　政府采购的采购文件包括：招标文件、竞争性谈判文件、询价文件和单一来源采购文件等。公开招标是政府采购的主要方式，笔者将以招标文件做为研讨的重点。

　　在我国的《政府采购法》中，规定了编制采购文件应遵循的最基本原则。在《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部2004年第18号令）中，用了四条规定了招标文件的基本内容、遵循的一些基本原则等。由于采购文件的内容涉及面很宽又很具体，在法律或规章中不可能用很多条款加以规范。目前，国家还没有就编制政府采购的采购文件工作出台专门的规定。如此重要的采购文件，编制要求在法律和规章中只有寥寥数笔，是远远不够。难怪很多质疑和投诉都是因采购文件编制存在严重问题或瑕疵所引起。

　　例如：招标文件中要求投标人具备资格不够明确的问题比较普遍，甚至有的要求投标人提供已经废止的资质，导致歧义，引发投诉；不少招标文件将废标条款分散在文件中的各个部分中，投标人稍不注意就落入陷阱；有些编制人员不加思考的复制其他类似招标文件内容，使投标人无法响应招标文件中规定的密封、制造商授权等等方面的要求，导致被判定为无效投标。

　　采购文件的内容是否合法合规，是否规范，直接影响政府采购的程序合法性和能否达到政府采购的目标。笔者个人认为，加强对采购文件编制的管理，明确采购文件的编制要求，给编制采购文件的人员很好指导，是政府采购管理部门的重要工作之一，也是从源头抓政府采购质量、确保政府采购效果的重要手段。

　　二、用《规范》提高采购文件编制质量

　　据笔者了解，采购文件中存在的诸多问题早已引起财政部国库司有关领导的高度重视，并多次研究解决方案。为进一步深化政府采购改革，规范政府采购行为，财政部正式委托国信招标集团研究起草《政府采购（货物类）采购文件编制规范》。

　　国信招标集团经过调研、起草、征求意见和反复修改等工作，已将初步成果文件报财政部国库司。

　　（一）“编制规范”与“范本”的区别

　　招标文件范本是一本标准化的招标文件，一般不允许改动。编制人员只需要根据本次招标项目的特点，通过专用条款补充“范本”中相应的通用条款，或在“范本”通用条款的选项中，确定本次招标适用的内容，再加上技术条款即可完成招标文件的编制工作。招标文件范本的特点是大大简化了编制工作量，便于统一，但适用性较差。

　　在国际上，世界银行等金融机构和国际组织，以及一些国家的政府，根据各自项目的特点，制订了较完善的招标文件示范文本。在我国，国家发改委、商务部等有关部门分别制订了工程建设项目施工招标、机电产品国际招标等招标文件范本。实践证明，招标文件范本对在规范招标行为等方面起到了积极的作用。

　　“采购文件编制规范”重点是对采购文件编制人员的行为进行规范，是强制编制人员遵守的行为准则，也可称为编制采购文件的标准。“编制规范”要明确告诉编制人员，采购文件中必须包含哪些要素，不得缺失。这些要素中必须明确哪些内容、禁止写入哪些内容，编写时的注意事项，以及违反规定所带来的后果等。“采购文件编制规范”的特点是较好的弥补了法律和规章不宜过细和范本内容“过死”的缺点，使宏观的指导性和微观的实用性有机结合，适用性较强，但在采购文件的完整性和统一性方面略显不足。

　　（二）制订“编制规范”的指导思想

　　财政部国库司有关领导在研究如何规范政府采购的采购文件编制工作时，较透彻的研究了现有招标文件范本的使用效果，充分分析了政府采购的特点。政府采购的货物和服务招标与工程建设施工等招标不同，涉及面较宽，有纸张等简单的办公用品采购，也有包含设计、设备制造、安装调试和现场服务等方面的较复杂系统。如果制订统一的招标文件范本，很难满足各类采购项目的要求。经过反复论证，认为制订“采购文件编制规范”更符合政府采购工作的特点和需求。

　　为了便于使用，国库司有关领导要求“编制规范”要借鉴手机说明书的编制方法，通俗易懂，规定明确，便于查看。

　　（三）“编制规范”的作用

　　“编制规范”要对采购文件中必备的要素做出统一的规定，采购人编制采购文件时，必须遵守“编制规范”的要求，在此前提下，采购人可以根据项目的不同特点，自行编写采购文件的完整内容。“编制规范”还要将一些容易引起歧义的内容做出明确的规定，采购人在编制采购文件时不得违背相关的规定。

　　例如：关于投标人的特定资格条件，允许根据采购项目的需要，在采购文件中规定投标人及其工作人员资格要求，要求采购文件中的资格要求应当列明资格或资质的名称、颁发机构名称和证明文件的形式，并确保要求的资格是在正常有效的使用。

　　三、强化采购文件的管理

　　鉴于采购文件的重要性，提出以下几点建议。

　　（一）用“规范”约束采购人和采购代理机构的行为

　　制订一部较实用的《政府采购采购文件编制规范》，可以提高采购文件的编制质量，有利于规范采购人和采购代理机构的行为，能较好的避免政府采购活动中的一些问题。

　　（二）建立采购文件审核或备案制度

　　目前，使用国有资金的工程建设项目和机电产品国际招标项目，有关招标投标行政监督部门都要求招标文件报其备案。一些地方政府采购管理部门也对采购文件进行审查。建议财政部也加强中央本级采购文件的管理，可以借鉴其他部门和地方的经验，结合中央财政的特点，对采购文件实行备案制，或委托政府采购专家库的专家进行审核。

　　财政部也可创新采购文件管理模式，例如：采用事先在政府采购网上公示采购文件的主要条款，接受社会的监督，避免出现“天价采购”或歧视性条款等问题。在规定的公示期限内，各方无异议后再正式对外发出采购文件。

　　（三）加大采购文件问题的处理力度

　　建议对不执行“编制规范”的采购人或代理机构要严厉处罚。

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