提高招标文件质量应把好“十关”

政府采购招标文件的编制水平和编制质量是影响招标质量的一个重要因素。实践证明，提高政府采购招标文件的质量，对提高政府采购招标工作的质量有着及其重要的作用。笔者根据多年来从事政府采购招标工作的经验，认为提高招标文件的质量，关键是要把好十个重要关口。

　　业务素质关。招标采购是一项综合性和专业性很强的工作，涉及面广，要用到的知识很多。编制招标文件，不仅要求工作人员有一定的文字综合能力、语言表达能力、统筹安排能力，还要求工作人员必须准确掌握招标项目的内容和要求，能够准确适用相关法律法规。因此，要提高招标文件的编制质量，必须有一支具有较高水平和较强素质的专业队伍，并有一批能够精益求精、刻苦耐劳、素质过硬的工作人员，如果没有这样一支队伍和这样一批人员，要想提高招标文件编制质量就可能成为一句空话。而专业队伍的建立，关键在于人员素质的提高，其中最重要的就是要加强对工作人员的培训和学习。

　　作为采购机构，要按照组织招标采购工作和编制招标文件的客观需要，有计划地选派工作人员参加一些正规的业务培训班;并可根据工作需要和可能，选派一些业务骨干到有关招标机构学习、锻炼;要经常组织人员认真学习《政府采购法》、《招标投标法》和相关法律、法规、规章和有关规范性文件，增强法律意识，提高贯彻落实相关法律法规规定的自觉性。同时，要开展对相关知识的学习，主要包括文化基础知识、专业技术知识、经济贸易知识、生产生活知识，等等，按照建立专业化采购队伍的要求，着力提高工作人员的理论水平、业务素质和专业技能，培养一批高素质的采购人员，从根本上解决编制招标文件的质量问题。

　　规范编制关。《招标投标法》、《政府采购法》颁布实施后，国家有关部门先后制定和出台了一些行业招标管理办法，使招标采购工作有了规范。但是，在招标采购工作中，由于从业人员对招标采购的政策法规认识了解不全面，招标采购机构片面追求效率和速度，致使一些招标项目的实施结果达不到预期的效果。这其中，与招标文件编制不规范有很大关系。现实中，一些机构在编制招标文件时，使用的招标文件范本不统一，风格各异，有些是照抄照搬，而不考虑项目的实际情况，编制出来的招标文件形式多样，在规范性上存在一定问题。因此，在编制招标文件时，必须经过认真审核，仔细推敲，在逻辑上要严密，在文字上要简洁清晰，在依据上要结合国家现行的有关法律法规和政策，在内容上要符合招标项目的基本情况。这些基本要素，对于确保招标文件的规范性都是非常重要的。

　　在实践中，有一些规范性的招标文件范本，编制招标文件时可以参照，使得招标文件的编制能够达到高效、规范、有章可循。事实上，一个规范的招标文件范本不只提高了效率，更重要的是能够全面、充分地反映一个国家或地区在某个具体行业领域招标采购的政策导向，在一定程度上还能大大加强招标采购活动的规范性，使招标采购活动能够从招标文件方面得到进一步的规范，使之能够严格依照法律、法规的规定实施。

　　前期准备。在实践中，一些采购机构在编制招标文件时，基本上是在套用现成的招标文件范本，商务部分和程序部分基本上都是一成不变的，只是把采购人提交的项目内容和要求以及项目的技术资料作为技术文件作以简单替换，至于采购人提供的东西是真是假，是否存在错漏，是否符合国家有关法律法规的规定，是否存在歧视性、倾向性问题或其他有悖于政府采购原则的条款，则不多过问，也不注意审查。这样一来，使招标采购活动一开始就向不规范的方向倾斜，失去了公开、公平、公正的基本的前提。

　　我们说，招标文件是招标投标活动中所使用的书面法律性文件，是招标、投标、评标、定标的唯一依据，如果招标文件不规范，没有质量，也就无法保证招标投标活动顺利进行，招标工作质量就得不到有效保证。因此，作为政府采购采购机构，应根据采购人提交的项目采购资料，对项目从政策、资金、市场、技术、生产、销售、服务等诸方面进行全方位、多角度的市场调研，为编制招标文件做好前期准备。在调研过程中，对一些专业性强、技术复杂的采购项目，可邀请有关方面的专家和技术人员进行论证、分析，进一步掌握采购人的采购需求，完善采购人的采购方案，为编制高质量的招标文件做好充分的准备工作。

　　明确需求关。为采购人的需求服务，是进行招标活动的目的之一。招标文件是在实施招标活动中所使用的书面法律文件，在形式和内容上，必须全面反映采购人的实际需求，这是对编制招标文件的一个最基本的要求。在政府采购招标采购实践中，有些机构在招标文件编制前或者编制过程中，没有对采购人的需求进行了分析，所编制的招标文件没有也不可能全面准确反映采购人的需求，对需求中的一些内容描述不准确，设备及服务的技术指标参数、工艺方法、质量水平档次要求、验收标准、服务项目也不明确，造成投标人对招标文件的误解。有时，投标人认为其高中低档产品都可满足要求，不知道应该以什么档次的产品来作投标报价。

　　另外，在有些招标文件中，商务条款、使用环境、现场条件，甚至具体到交货期、保修期等条件都不明确，这些因素都会影响到产品的配置和质量，影响到投标人的投标方案和正常报价。在招标文件中对这些问题没有明确，招标文件就不可能准确反映采购人的实际需求，其结果不仅会给投标人编制投标文件带来困惑，也会影响招标采购的成效和质量。

　　公平对待关。公平地对待每一个潜在的投标人，确保招标文件的所有条款无倾向性和歧视性是编制招标文件的一个最重要的要求。但在政府采购招标实践中，往往会因为采购人针对项目需求或者因为种种原因提出了限制性条件，使得招标文件出现了不公平的规定，或者说有排斥潜在投标人的倾向。而作为采购机构来说，执行公平性和无倾向性、无歧视性原则就会有一定难度。在实际工作中，倾向性有时表现比较明显，例如在招标文件中注明的品牌、规格、型号等，而这样的品牌、规格、型号只有个别商家具备投标资格条件，其它商家均没有投标的资格条件;但有时候也是比较隐蔽的，如在产品的功能、技术参数、性能指标等方面的描述在形式上让人直观感觉不是很清楚，其倾向性和歧视性是不容易被识别的。

　　而无论是哪一种表现形式，如果这些有失公平性的条件被载入招标文件之中，就会影响到招标文件的公平性，进而影响到招标文件的质量，直至影响到招标采购的工作质量。要解决这个问题，笔者认为，可以建立一种咨询论证制度，邀请有关专家进行集体分析、论证，如有必要，还可以采用预询价、市场调查等其他方式，征求有关供应商的意见，确保招标文件规定条款的合法性、合理性以及公平性和无倾向性、无歧视性。

　　权益保护关。实施政府采购招标，必然会涉及到采购人和供应商利益问题，如何在招标过程中，既能保护采购人的利益，又能保护供应商的利益，使两方的利益都能保护到，都不受到损害，是编制招标文件应当格外注意的重要问题。而在政府采购招标实践中，在编制招标文件过程中供应商的权益被侵害的情况也会时有发生。

　　有时候，在编制招标文件时，把不应该有的特定技术条款写入招标文件的必备条款，使大多数供应商失去了投标资格，实际上这是一种不公正的行为，是为了使某些人自己关心或者中意的供应商中标。这种做法是不合法的，更是不合理的，这不仅损害了广大供应商权益，也损害了采购人的利益。还有一种情况，就是在编制招标文件时，对投标供应商的资格条件作了一些限制性规定，实际上这是用资格审查来排除有竞争力或外地的供应商前来投标的一种做法。

　　在招标过程中，招标人在招标采购活动开始前对供应商的资格进行审查，只有审查合格的供应商才能参与投标，不符合资格要求的供应商是不能参加投标的;或者在评标时由评委会审查投标人的资格，只有符合资格条件的供应商的投标文件是有效的，才能进入下一阶段的评标，而不符合资格条件的供应商的投标文件是无效的，就会失去进入下一阶段评标的资格。事实上，这些资格条件要求本身就是不合法也是不合理的。

　　实践中，还有一种情况，就是正常的资格审查是符合规定的，但有时以此为借口故意抬高资格条件的门槛，或者增加不合理的内容或条款，这样做的结果不仅是损害了供应商的权益，同时也损害了采购人的利益，因为有时可能因此会使优秀的供应商错失中标机会，采购人买不到质优价廉的商品及服务，而使本来就不具备能力和条件的供应商中了标，采购人买到的商品及服务不是质优价廉的，其结果必然会给招标采购活动带来风险。所以，在编制招标文件过程中，必须注意这些问题，在招标文件中所规定的内容，不仅要合法，还要合理，更要保护各方采购当事人的利益不会受到损害。

　　信息公开关。政府采购的公开原则，主要是指采购信息要公开。而招标采购最关键的是要把招标采购信息公开化，让所有参与投标的潜在供应商以及有关方面都能充分了解按照规定应该公开的采购信息。而事实上，在一些招标采购活动中，信息不公开或者不按照要求公开应该公开的信息的情况是存在的。有的采购机构为了迎合采购人的意图，只把一部分采购信息予以公开，或者只让一部分投标供应商了解采购信息，以实现自己的一己私利。如果出现了这种情况，就意味着招标采购活动有了信息风险。

　　在招标采购实践中，信息风险是很容易产生的。这些信息风险主要表现为不完全信息风险、信息不对称风险和信息遗漏风险。其中不完全信息风险主要表现为采购机构搜寻的市场信息不完全，而不完全信息将影响正确的采购决策，从而形成一定的风险。信息不对称风险主要表现为采购人与采购机构的信息不对称、供应商与采购人的信息不对称、采购机构与供应商的信息不对称，需要特别注意的是，由于人为因素，造成参加某一项具体招标采购的供应商获得的信息不均等，更是造成招标采购不公平的一个重要原因。

　　不完善信息对称制度的建设，是很难做到招标过程中公正评标的，也很难提高招标采购质量。由于信息不对称，采购人或者采购机构可能容易上当受骗。信息遗漏风险主要是因为信息传递环节越多，信息遗漏的可能性越大，进而产生采购信息风险。如果采购信息发生遗漏，可能导致采购到的货物或服务不能令采购人满意，同时造成某些供应商的权益受到损害。所有这些信息风险，应最大程度地在招标文件中予以排除，并创造一个采购信息全面公开的信息平台。一个有着较高水平的招标文件所产生的信息风险是比较小的，在编制招标文件时，一定要注意防范因信息不公开造成信息风险，以防因信息不公开影响到招标文件的编制质量，进而影响到招标采购工作的质量。

　　项目分包关。在招标采购过程中，常常会遇到一些采购项目因为内容繁多、技术复杂、涉及几个行业。对于这些项目，由一个供应商是很难独立完成的，因为考虑到专业因素和技术因素，一个供应商不可能包揽一切。在招标采购实践中，如果一个招标采购项目，是一个整体工程，在招标时需要按工艺或类别，分成几个相对独立的标段，也就是常说的分成几个包，由不同的供应商共同来完成。这时，就需要在招标文件中明确说明项目的分包情况。比如，一个系统集成工程，需要有设备供应、网络综合布线施工、系统集成等;一个装饰改造工程需要由建筑工程、装饰工程、安装工程、建材供应、装饰材料、水电器材供应等，如还包含网络部分，则还需要网络设备、综合布线、系统集成等;一个中央空调项目需分成风管及末端设备、主机、安装施工等，其中还包括与土建施工的交叉施工安装等。

　　对于需要分包的项目，在招标文件中必须把不同分包的项目内容(包括设备、材料供应和施工)和技术要求载明。在确定分包时，除考虑项目因内容、技术原因需要分包的外，还必须考虑投标人在一定时间内的有限履约能力。有的项目在招标时，往往由于招标文件没能明确指出分包界线，或者分包不准确，使得投标人对招标项目理解不透，造成投标内容不完整，报价不准确，致使投标无效，被作为无效投标处理，即使不作为无效投标，也会给评标工作带来很大难度，不仅带来不必要的损失，还影响到招标质量和招标采购机构的信誉。因此，在编制招标文件时，必需考虑项目是否需要分包，对需要分包的项目，必须确保分包准确性，各分包的界线必须明晰，并有利于表述项目的基本情况，有利于供应商投标，有利于评委会评标。

　　标准制定关。评标，是政府采购招标过程中的一个重要环节。在评标时，评委会主要依据的是招标采购机构制定的评标办法和评标标准。在一些项目的评标过程中，经常会遇到这样的情况，由于评标标准在招标文件中表述不清或不明确，或者在招标文件中就某一项设备的配置、性能及技术指标叙述不明确，各投标人在各自投标方案中选用配置不同，造成投标价差别较大，无法比较，给评标造成困难甚至无法评审。在政府采购招标实践中，评标是反映招标质量的一个重要程序，而评标必须依据评标办法和评标标准来进行。

　　一般来说，评标方法及标准是招标文件的一个重要组成部分，必须在招标文件中予以明确。但在有些机构编制的招标文件中，只是很简单地规定了一些评标原则，至于详细的评标标准基本没有给定，有的是在开标之后才公布，或者是在评标过程中经评标委员会研究后才确定了评标方法和标准，这样做，明显会有人为因素，使得评标有倾向性，存在不公正问题，其结果必然会影响到招标采购工作的质量。

　　因此，在编制招标文件时，必须按照国家有关招标的法律法规规定，把评标原则、办法、标准在招标文件中载明，详细规定评标的程序、方法和有关标准以及评标时所考虑的相关因素。如果是在开标以后由评委会进行供应商资格审查和投标文件有效性、符合性审查，以判定投标人的资格有效性，则在招标文件中应详细规定资格及投标文件审查办法。在招标文件中详细规定评标办法和标准，以取得公开透明的效果，确保招标采购工作质量，是目前通行的做法。有时，为了防止暗箱操作，评标程序、办法、标准细则也应在招标文件中予以载明，并在评标过程中不得做任何更改。

　　审查论证关。招标文件编制完毕后，首先在招标采购机构的内部，必须进行严格的审查。制作招标文件的人员必须对招标文件进行认真细致的修改、校对、审查，确认无误后，按程序逐级上报上一级主管人员审定;作为上一级主管人员，对工作人员编制完成的招标文件应进行认真的阅读、理解，了解招标文件的全部内容，并按照招标文件的结构和要素以及相关组成部分的内容，对招标文件进行修改、完善，确认无误后，报机构主管领导审定签发;机构主管领导对下级报来的招标文件应进行认真的审阅，必要时还应召开有关人员会议，对招标文件进行讨论、修改，以进一步完善招标文件，经审阅或经讨论修改完善后才可正式确定招标文件的编制工作完成。在经过严格的审查程序外，对编制完成的招标文件还应送采购人审阅，以征求采购人的意见。

　　这一步非常重要，因为在编制招标文件过程中，采购机构有可能对项目内容和技术要求作了修改，与采购人当初提交的内容和要求出现了不一致，采购人有理由知晓这些变化，并可对这些变化提出异议。招标文件经过采购机构内部严格的审查，并经过采购人的审核、确认后，就可以认为完成了招标文件编制的全部过程，所编制的招标文件才成为正式的招标文件，这样的招标文件才能正式对外发售。值得注意的是，在招标文件编制、审查过程中，如果有必要，应该邀请有关专家进行咨询论证，或者召开咨询论证会议，听取专家和有关方面的意见。

　　如果要邀请专家论证，就得给专家充足的时间，让专家全面了解采购项目，认真审阅招标文件，并充分发表意见;如果要召开咨询论证会议，就要严格按照程序，召集有关人员参加，并让每一位参加会议的人员都有发表意见的机会，使论证会有实实在在的内容，起到实实在在的效果。要坚决纠正因时间不足而来不及让专家发表意见或者把咨询论证当成一种形式走走过程而已的现象，这就要求在编制招标文件过程中，要建立健全有效的招标文件审查、论证制度，把招标文件的审查、论证咨询制度作为严把招标文件质量关的一项重要制度，长期坚持下去。

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