工程“串标”现象透析及对策

工程招投标活动中的串标案件频频曝光于媒体，本文针对工程施工招标过程中屡见不鲜的串通投标问题，结合实际重点分析投标人之间的串标行为并提出防范措施。

　　形式

　　所谓“串标”，是指在工程招投标过程中（一般发生在施工和设备采购招标中，设计、监理等招标项目由于其专业性较强，投标人相对较少，一般不易发生），几家投标单位通过事先商定，联合对招标项目的一个或几个招标标段用一致性报价、压价或抬价等手段串通报价，以达到排斥其它投标人，控制中标价格和中标结果，让他们其中的投标者中标的目的。也叫“抬标”、“围标”。

　　还有一种现象就是招标人与投标人相互串通操纵招投标结果的行为。它使公开招标流于形式，共同损害国家、集体和公民(包括其它投标人)的利益。与前述投标人之间的现象异曲同工，都是严重的不正当竞争行为。

　　对于一个投标人为了达到中标目的，一次按招标要求投两个(或两个以上)相似标段，并在报价中合理调整其利润率，报出两个(或两个以上)差别价格，即所谓的“一高一低”报价法，只要其成本构成合理，单价分析有据，符合招标文件要求，就不应该视为“串标”。

　　危害

　　招标，作为一种科学的竞争制度，其意义在于公平竞争，优胜劣汰。但是，串通行为一旦介入其中，就从根本上改变了招标的本质和积极意义。由于串通投标行为是为了通过限制竞争来谋取超额利润，因此，它不仅直接损害了有关投标人的合法权益，而且还损害招标者的利益，并妨碍市场竞争机制应有功能的发挥，危害甚大。

　　工程施工招投标过程中的“串标”是一种十分恶劣的扰乱建筑市场的行为，与恶意压价、通过行贿等手段中标等不法行为相比，它更具隐蔽性，更加难以察觉。有时，即使发现也让招标人和招投标管理部门无可奈何，找不到有效制裁其作弊行为的办法。因此，它对于建立健康的建设市场的危害是严重的。

　　串标直接伤害了其它投标人的合法权益。实质上是一种无序竞争、恶意竞争行为，它扰乱了正常的招投标秩序，妨碍了竞争机制应有功能的充分发挥，往往使中标结果在很大程度上操纵在少数几家企业手中，而使有优势、有实力中标的潜在中标人拒之门外。不仅破坏了建设市场的正常管理和诚信环境，严重影响到招标投标的公正性和严肃性，而且也伤害了大多数投标人的利益。

　　当无标底或复合标底招标而又不采取最低价中标时，串标常常会导致中标价超出正常范围，从而加大招标人的成本。因为参与串标的企业一般会有某种形式的利益分成，这就会使他们操纵的标价超出了合理低价范围。

　　参与串标的企业往往诚信度不高，也不大重视企业的内部管理。由于赌博心理占了上风，它们编制的投标文件着眼点仅仅放在价格上，对施工方案不认真研究，无合理应对措施，即使中标，也不大可能认真组织项目实施，对工程建设留下隐患。

　　原因

　　法制环境原因。从法制环境上看，虽然我国的工程建设法规体系日益完善，陆续颁布实施了一系列法律法规和部门规章，但由于起步较晚，缺乏长期实践考验和及时修订补充，在行业管理上又政出多门，因此使法规体系存在不配套、不细致、不完善和不严谨的问题，使不法行为有机可乘。如《中华人民共和国招标投标法》(以下称《招标投标法》)第五十三条对串通投标行为规定了处罚办法，但笔者认为处罚偏轻，操作起来人为掌握的空间大，如对投标单位和直接责任人的罚金数额就较小，其违规违法的成本远小于所得，难以有效遏制少数不法企业的投机心理；再如处罚对象从规定上分析应是所有参与串通投标的单位，但是如果串通不成一般是不会受到处罚的。发现串通投标的单位中了标，有关部门在处理时一般会只针对中标者，而对其它参与串通的单位不会予以制裁；又如，规定“情节严重的，取消其一年至二年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照”。这个“情节严重”，从什么角度出发？何为“严重”？很难界定。一般是人为认定，处理结果往往因人、因部门甚至时间不同而存在很大差别。与法规不完善相对应的，就是执法的薄弱。归纳起来就是政出多门，监管不力。按部门分工，工程建设由政府建设主管部门管理，但实际上工程建设是根据其投资性质和行业类别分部门来管理的，各行业、各部门根据国家法规又分别制定一些部门规章。本来这也无可厚非，但问题在于各行业规章往往尺度不一，执法的力度和水平也有差别，缺乏协调统一，难免会给不法行为留下空子。《招标投标法》第七条规定“有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督”。近几年，为了加大工程建设反腐败力度，各级纪检、监察、财政、审计等部门积极介入工程招投标的监督，招标公证也基本普及。这些措施，对维护招投标的严肃性、查处违法违纪行为起到了一定作用。但在实践中，则存在职责不明、主次不清、流于形式的问题。参与监督的各部门角度各不相同，没有明确分工，参加人员也是临时指派，起到的作用并不明显。由于监督部门多，反而使政府主管部门行使监督的职能受到削弱，不能有效的扮演“主角 ”，有时还要看有关部门眼色行事。因为这些部门都得罪不起。大家都负责又都不负责，容易使监督流于形式。

　　诚信缺失原因。串标是一种投机行为，其根源当是工程建设领域乃至整个社会的诚信缺失。由于政府、企业、公众的诚信问题，工程建设上的种种不良、不法行为屡见不鲜，串标只是其一。作为串标的行为主体，施工企业内部管理落后，注重短期行为而不是长期效益，忽视诚信建设，加之对失信现象目前没有建立起有效的预防和惩戒体系，个别企业屡屡“闯红灯”也就不足为怪了。

　　招标操作原因。鉴于以上原因，招标人（业主）在制定招标方案以及整个招标过程中的措施和操作就显得尤为重要。因为招标结果的好坏直接关系的是业主的利益。招标方案存在漏洞，资质审查不严格，评标办法没有有效遏制串标等行为的办法等，都会导致串标的产生。举例来说，有些专业性较强的工程，投标的单位往往是一个系统的多家企业参加。它们虽然都是独立法人，但实际上由于行政体系问题彼此还存在某种关联，业务配合密切，人员相互熟悉。如果想要串通投标，操作起来十分方便。如何防止又不违法，招标人就要多想办法，资质审查要严，预防措施要有针对性，评标专家也应格外注意。

　　对策

　　健全配套法规，从源头上防止串标等现象的发生。串通投标行为危害极大，《反不正当竞争法》和2003年3月8日国家七部委颁布的《工程建设项目施工招标投标办法》的有关条款对之作了较为详尽的法律界定，《刑法》也有“串通投标罪”的相关条款，是对串标行为处置的法律依据。近几年，串标问题引起了社会的广泛关注，有关案件的审理也不断见诸报道。问题在于对于五花八门的串标现象怎样认定和处置。因此，要在深入调研的基础上，拿出定量指标，尽量不要模棱两可。“乱世用重典”，在当前形势下处罚措施不妨严厉一些，使串标者的行为成本大大高于其风险收益。还应建立公示制度，使失信者无所遁形。

　　实行最低价法评标。串标的核心是中标价，防止串标的最直接办法应该是最低价中标。最低价法评标是国际惯例，国家目前正大力推行，实际效果也非常显著。它抓住了招标的本质，大大简化了定标的原则，节约了建设资金。勿庸担心，最低价法评标并不会因为价格优先的原则而使投标人忽视投标方案的设计，而恰恰由于是最低价中标，投标人会在投标书上更下功夫，千方百计优化施工方案，从而达到低价中标、优质施工、实现合理利润的目的。

　　强化监督。应该明确政府主管部门在招投标管理中的主体地位，强化其监督职能。各有关部门应在政府监督的统一协调下，分工协作，共同做好招标监管工作。对串标者要保留追究权，不论是在投标时发生还是其中标后在施工过程被发现，都应严肃查处，使之无所遁形。此外，还应加强招标代理、招标公证等中介的管理，使其真正发挥其应有的作用。

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