防治围串标行为的对策建议
时间：2014-09-28 11:07:15
来源：《招标采购管理》
作者：浙江省发改委课题组
围串标行为是指招投标参与主体（招标人、投标人、招标代理机构、评标委员会、监管机构等）为了达到中标目的，相互串通投标报价、排斥公平竞争，损害国家利益、社会公共利益或者其他的合法权益的行为。其中，围标行为是指投标人之间的串通投标，与其是否达到控制中标结局无关；串标行为是指投标人与招标人、招标代理机构、评标专家、监管机构之间串通投标。围串标行为违背了“公正、公平、公开”的招标投标市场竞争原则，是法律明令禁止的违法行为，不仅扰乱了招投标市场秩序，破坏公平竞争环境，而且阻碍了企业良性发展，助长腐败行为蔓延。此外，围串标行为的参与者通常仅着眼于利益，增加了项目管理难度，危及工程质量安全。因此，有必要深入剖析围串标行为的手段和成因，并提出对策。
一、围串标行为的现状
从全国看，自2009年11月全国开展工程建设领域突出问题专项治理工作以来，截至2012年3月底，全国共查处工程建设领域违纪违法案件21766件，涉及招标投标环节的3305件，涉及围串标行为的案件占到了相当的比例。
从浙江省看，本课题组通过多方调研，省重点工程建设招投标市场中围串标的基本状况是：2002~2012年，立案36起涉嫌围串标行为的案件，其中查处确认违法并作出行政处罚的有28起；查处确认违法但由于违法案件过去数年而没有处罚的有2起；调查后不构成围串标行为的有1起，还有5起尚在调查中。
查处的围串标行为的主要表现有：投标文件存在非正常一致情况，标书由同一人编制，报价呈规律性变化、投标文件混装、投标保证金、购买标书的费用以及交易费均由同一单位支付，不同单位与同一单位组成联合体投标等。
从课题组外出调研和邀请座谈中获得的定性调查结果来看，浙江省招标投标市场中存在几类典型的围串标行为：一是招标人的串通投标行为。如滥用决策权、审批权，违规插手干预工程建设项目招标投标活动；在招标文件中设置不合理条款限制或排斥潜在投标人，帮助特定投标人中标；向特定投标人泄露标底、技术指标参数等保密事项，擅自改变招标条件或定标办法等。二是评标专家在评标中为特定投标人打高分或压低其他投标人的评分。三是投标人之间采取“投标联盟”、“有偿陪标”、“轮流坐庄”等方式串通投标，挂靠多家企业、借用他人资质等开展围串标行为。
二、围串标行为的成因
一是法律法规配套制度建设不够完善。一方面缺乏结合行业实际、具有可操作性的配套制度，另一方面现行配套制度存在不统一、相互矛盾、甚至与法律法规相抵触的情形。
二是市场诚信体系建设不够健全。我国诚信体系建设起步较晚，目前在信息采集、评价标准、范围应用、评价机构考核管理、信用信息公开等方面，全国尚未形成统一的平台。我国当前还缺乏企业信用管理方面的制度和规章。除个别大型企业比较注重品牌形象、信用管理、企业文化外，相当一部分投标人只注重短期效益而不是长期效益，对企业自身的信用建设未引起高度的重视。
三是行政监管不够有力，惩戒不够到位。在客观上，由于围串标行为的表现形式多种多样，具有很强的伪装性、隐蔽性，给调查取证和事实认定工作带来一定的困难和行政成本，不利于行政监管工作的开展；在主观上，部分地方政府部门不同程度地与本地区、本行业的承包企业存在利益关系，开展行政监管工作和进行惩戒的积极主动性不足。另外，在行政监管中，评标专家管理也存在着一些不容忽视的问题。首先，现有评标专家库对评标专家缺乏统一的认定标准和程序，专家良莠不齐，影响评标质量；其次，各评标专家库相对封闭，一些专家库库容有限，评标专家容易被操纵，专家的公正性受到质疑；最后，评标过程不甚合理，专家在过短的限定时间内无法通览标书，只能凭有限的信息做出判断。
四是市场公平竞争环境不佳。目前，国内大多数投标企业是以价格差异作为主要手段进行非有效竞争甚至恶性竞争，经济效益无法与经营规模同步增长，且招标投标活动过程中的一些违规操作和监管不到位等问题使得部分企业无法通过合法手段获得工程。为谋取经济利益，一些投标企业铤而走险地采取围串标行为。
此外，地区封锁、行业垄断严重，信息披露程度低等也是诱发围串标行为的重要因素。
三、防治围串标行为的对策建议
（一）深化信息工程，大力推行电子招标投标
电子招标投标是一项以电子信息网络构建统一、规范的招标投标信息体系的高新技术，实质是对传统纸质招标投标形式的电子化，以高新信息网络技术落实法律法规和业务规范，以电子信息技术构建统一规范的招标投标信息体系。从国内外实践效果看，电子招标投标在防治围串标方面具有显著优势，其能有效降低交易成本，提高招投标质量和效率，规范招投标活动，落实与招投标相关的法律法规，提升监管水平，防止和减少腐败现象。
（二）深化信用工程，加快构筑招投标市场信用体系
一是建立较为完善的企业信用体系。按照从地方到中央，从行业到综合管理部门的路径，分地区、分部门逐步建立全国统一的招投标信用信息数据库。但凡在招投标活动中有违法违规行为被相关部门查处的或有其他失信行为的单位或自然人均需被记入信用档案，作为资格审查、评标阶段对投标人进行信用评价的重要依据和对投标人是否符合市场准入的条件之一。
二是强化信用信息公开。制定公开的范围和目录，负责公开的部门和公开的平台，便于社会公众查询和了解。对不按规定公开相关信息的责任单位和直接责任人，要做出必要的处理。
三是强化信用信息应用。在评标方法中体现企业的诚信状况，对围串标行为当事人的处罚信息及时公开，并记入信用档案，广泛应用信用信息，对信用状况较差的企业限制其参与招投标活动，让守信者受益，使信用环境不断得到优化。
（三）深化监管工程，创新招投标行政监管体制
一是加大监管力度。建立以发展和改革部门牵头，其他监管部门参与的联动协调机制，以提高调查和处理围串标行为的力度。加大对围串标企业和相关参与人员的惩罚力度，从严处罚，提高其违法成本，从而杜绝围串标等违规行为。
二是推进管办分离。正确定位行业监管部门的责任和义务，把应该由市场交易的事务交由第三方招投标交易场所去完成，行政监管部门不得与招投标交易场所存在隶属关系。
三是推行项目全过程监管。把好事前监督关，严格审核招标公告、资格预审公告、审批招标方案，做好招标文件备案等工作。把好事中监督关，围绕投标文件的递交与接收、开标、评标、中标和合同的签订等事项进行监管。把好事后监督关，严格落实招投标情况书面报告制度，加强履约情况的跟踪检查和重点抽查，对履约情况记录信用档案并给予公开，便于社会查询监督；加强竣工验收审计，对于审计过程中重点关注企业的资金流向；对于发现的围串标问题要及时移交监管部门查处。
四是推进联保机制。联保机制本质上降低了投标企业参与投标的成本，促使更多的企业参与竞争，通过增加投标人数量而促使原有围标同盟瓦解。联保机制实行“一票否决制”,使得投标企业在出借、挂靠资质时更加谨慎，以免因挂靠或出借资质的单位或个人的违规拖累本企业。在收退联保保证金时，第三方机构严格核对企业的银行基本账户信息，规范了投标保证金的收退环节，使得那些挂靠、冒用他人名义投标的单位不能使用自己资金缴纳投标保证金，也杜绝了个别招标人或招标代理机构在投标保证金环节出现围串标行为的可能，增大了违规企业或个人的围串标成本。第三方机构对已办理联保证明的潜在投标人名单严格保密，在项目开标前才将其交给招标人或招标代理，从而使不法之徒无法利用投标人名单开展与围串标行为相关联的工作，增大了围串标行为的难度。
五是加强评标专家管理。加强评标专家库的建设，严格资格审查。完善评标专家的考核机制，推行动态管理。加强对评标专家的业务培训和职业道德教育。
（四）深化法制工程，修订和完善相关法律法规配套制度
一是解决与现行招投标相关的各类规定的统一性问题。法制部门需进一步加强对涉及招投标活动配套制度的宏观管理，切实解决制度统一性问题。明确规定省以下原则上不出台涉及招投标实体性权利义务的有关规定，如必须出台规范性文件的，需严格按照相关规定进行合法性审查。
二是进一步完善与行政监督相关的制度建设。强化招投标信息公开的制度建设，制定行政执法责任追究制度，制定与招投标法律法规一致的投诉、举报、质疑及接受、处理等相关规定。
三是进一步完善招投标活动各参与主体相关从业人员权利义务的规定。通过具有针对性和可操作性的条文，对从事招投标活动的个体行为权利义务加以明确。
四是进一步细化围串标行为的界定。通过制定相关配套制度明确界定招标人（招标代理机构）与投标人之间、投标人之间、评标专家与投标人之间可能存在的围串标行为。
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