浅析工程建设项目货物招标的方法和对策

工程建设项目货物的招标相对施工招标而言，关注的人较少。究其原因，一是标的金额较小，往往只是后者的零头；二是专业性较强，货物种类繁多；三是货物招标具有特殊性。但是货物是工程建设项目的组成部分，货物招标的工作成效直接关系到工程建设项目的工期目标、投资目标、质量目标的实现。
　　招标是一个系统，招标人、投标人、行政监督部门等招标投标活动参与人之间相互影响，招标、投标、开标、评标、定标等招标投标活动过程相互关联。仅仅着眼于解决局部的问题，忽略了整体的变化，结果只能是“牵一发而动全身”，问题层出不穷，没有从根本上解决。解决招标的问题，首先从整体着手，界定招标的对象，明确招标的目的；继而分析局部，研究招标的过程，总结招标的规律；最后提出解决的方法，完善招标的机制。
　　一、货物招标的对象
　　清晰界定货物招标的对象，可以从三个方面进行考虑。
　　1.根据法律法规的规定，界定必须招标的范围
　　《招标投标法》规定，与工程建设项目有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。这里涉及“工程建设项目”和“重要设备、材料”两个概念。“工程建设项目”由《工程建设项目招标范围和规模标准规定》详细规定，国有企业投资、承建、承担的工程建设项目全部属于必须招标的范围。“重要设备、材料”由《招标投标法实施条例》第二条明确规定，“是指构成工程不可分割的组成部分”，并且是“实现工程基本功能所必需的”。简而言之，国有企业采购的货物，属于工程不可分割的组成部分，并且实现工程的基本功能的，必须进行招标。例如，某音乐厅建设项目，其中管风琴虽属于乐器，但与室内装修浑然一体，健全了音乐厅的演奏功能，应当采用招标方式采购。而类似钢琴、电子琴等乐器，虽然也丰富了音乐厅的演奏功能，但可移动，不属于必须招标的范围。
　　2.根据项目审批、核准的意见，直接确定必须招标的范围
　　《招标投标法实施条例》第七条规定，按照国家有关规定需要履行项目审批、核准手续的依法必须进行招标的项目，其招标范围、招标方式、招标组织形式应当报项目审批、核准部门审批、核准。货物可以直接按照项目批复文件中，规定的招标范围、招标方式、招标组织形式进行招标采购。
　　3.上述两条与项目的实际情况相冲突时，按照实际情况进行采购
　　如，某会议中心项目的业主单位为了扩大可研报告投资概算的范围，将家具、工艺品、办公用品等开办类物品划入项目审批范围，审批单位的批复文件确定为公开招标。执行过程中，开办类物品种类多达上百种，数量上万件，如实施招标成本太大，也缺乏相应评标专家。后报审批单位同意，更改了批复文件，采购方式改为了“参照竞争性谈判方式”实施采购。再如，某政务中心项目，电梯招标过程中发现具备3吨无机房货梯生产资质的厂家仅一家，二次招标失败后报审批部门同意，将采购方式改为了“不采用招标方式”采购。
　　二、货物招标的目的
　　招标的目的具有二重性，既有法定的目的，又有采购的目的。法定的目的，是《招标投标法》的内在要求，可以概括为在公开的条件下，以客观公正的态度和诚实信用的原则，按照法定的程序选择公平的结果。简而言之，就是招标的法定程序要求。采购的目的，是工程建设项目的内在要求，即投资目标、工期目标、质量目标。
　　法定的目的和采购的目的之间是对立统一的。对立是普遍存在的，统一需要转换。对立时，需要分析投资目标、工期目标、质量目标与法定程序之间形成了哪些冲突，哪些是主要的，哪些是次要的，然后改变招标的内在因素和环境条件，化解冲突，将对立转换为统一。例如，招标时间与工期的冲突。通常的做法是先明确了竣工时间，向前倒排再确定招标的时间，结果往往招标时间不足，不满足法定的要求。究其原因，一方面因为工期是固定的，一旦确定所有工作的时间都必须向其靠拢；另一方面招标时间是灵活的，因为实施招标必须具备招标的条件，招标以前项目立项、可行批复、图纸概算等必须完成，而这些时间往往具有很大的不确定性，容易导致时间延迟。前面的时间“拖”，后面的时间“挤”，留给招标的时间自然就不够了。针对这种情况，一般做法是尽量提前招标，为工期留足时间。但随着招标的提前，准备的时间随之减少，可能导致图纸不全、概算不清、对货物了解不足等问题产生，从而给招标带来困难，严重的会延长招标的时间，甚至导致招标失败而不得不重新招标。所以解决招标时间和工期的冲突，要从“前”、“中”、“后”三处着眼。“前”指的是提前多长时间招标要慎重，不能因为工期紧就随便定个时间招标。招标开始前要检查招标的基本条件是否满足，没有满足招标的基本条件，招标的过程便会受到影响。“中”指招标的时间计划，要根据项目的实际情况进行编制，既要压缩时间也要满足法定的要求。“后”指的是不能一味屈服于工期，“前”和“后”一旦确定，便意味着招标时间再没有压缩的空间，此时要坚持招标的时间计划安排，哪怕是延迟工期。
　　三、货物招标的过程
　　《招标投标法》是一部程序法，决定了招标的过程具有明显的程序性。招标的过程是招标投标活动的参与人，通过法定的程序，按照法定的方法传递信息，最终选择法定的结果。研究招标的过程，需要从招标投标活动的参与人、程序阶段、信息传递机制三方面着手。
　　一是两类参与人。招标投标活动的参与人分为直接参与人和监督人，直接参与人包括业主、招标人、招标代理机构、投标人、评标委员会，监督人包括行政监督部门、项目审计部门、社会舆论。相互关系见图1。 　　图1中最里面的方框内表示招标投标活动的直接参与人，参与招标、投标、开标、评标、定标的全过程，决定招标目的能否实现。其中，招标代理机构是招标人的代理人，受招标人的委托行使权力和承担义务。外三层方框代表了三种监督人，离最里层方框的远近代表了对招标投标活动的监督力度。除此以外，未在上图中表示的业主，代表了使用方的利益，与招标人发生联系。
　　二是四个程序阶段。按照招标投标流程，分为发布招标公告和报名、资格预审、发标和投标、评标（含开标、定标）四个阶段。其中，资格预审改为资格后审，将与评标阶段合并；开标主要是开标会议的流程，定标是招标人依法选择排序第一的为中标人，开标和定标的程序相对固定，变化较少，可以与评标阶段合并。
　　三是一条信息传递链。招标投标活动是招标投标信息的传递过程，是直接参与人，沿着固定的方向传递招标投标的信息，依次经过四个阶段，形成一条信息传递链。传递的信息包括：招标公告、报名、资格预审文件、资格预审申请文件、招标文件、投标文件、评标报告等。具体见图2。 　　四、招标过程的规律
　　分析招标的信息传递过程，可以得到五条规律。
　　一是真实性。招标过程中传递的信息必须是真实的，必须是招标直接参与人的真实意思表示。这是法律的强制性要求，也是订立合同的基本原则。
　　二是限制性。招标过程中传递的信息是有限制的，表现在两个方面。一方面是时间的限制，每个阶段开始和结束的时间都有限制，如发布招标公告的时间、发标到投标时间都有法定的要求。另一方面是对象的限制，每个阶段信息传递的对象都有限制。比如，在发标和投标阶段，投标人之间不能围标串标，招标人与投标人之间也不能相互串通，不能“明招暗定”，虚假招标。时间限制和对象限制决定了招标投标信息在限制的时间内、限制的对象间进行传递，保证了四个阶段的相对独立性。
　　三是可修正性。招标过程中传递的信息是可以修正的。在法定的时间内，投标人对资格预审文件或招标文件可以提出疑问，招标人可以根据异议对文件进行修正。在法定的时间外，投标人无权对资格预审文件或招标文件提出异议，招标人也无权进行修改。此外，根据《招标投标法实施条例》第六十条，投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。表明投标人对招标过程产生的异议也应当在法定的时间内提出。
　　四是不可逆性。招标过程中传递的信息是不可逆的。招标的四个程序阶段依次进行，不能先进行资格预审，再发布招标公告；或是，先开标再发标。同时，下一阶段的信息包含了上一阶段的信息。比如，资格预审文件包含了招标公告的内容，招标文件包含了资格预审文件的内容。正因为如此，招标的过程存在着决策的风险。每个阶段的决策都会影响到下一阶段的决策，正所谓“一着不慎，满盘皆输”。
　　五是可预见性。按照规定的招标过程传递招标信息，招标的结果具有可预见性。在真实性、限制性、可修正性、不可逆性得到充分保障的前提下，招标的结果在一定范围内是可以预见的。
　　招标的结果不符合预期，原因是招标过程的真实性、限制性、可修正性、不可逆性遭到了破坏。比如，虚假投标、围标串标等都会影响招标的结果。在招标信息传递的链条上，一个信息的偏离，都可能导致最终结果的偏差。
　　五、货物招标的对策
　　1、科学编写招标方案
　　招标方案的计划和安排，应当着重解决两个问题。一个是清晰界定招标的对象。清晰界定了招标的对象，才能合理设置货物的“打包”方案（如何设置标段和招标的先后次序）。另一个是平衡招标的目的。法定的目的、采购的目的之间需要巧妙的平衡，这需要智慧。招标方案是招标的开始，有了好的开始，才会有好的结果。
　　2、严格控制招标过程
　　过程是影响结果的另一个因素。严格控制招标过程，就是要保证过程的规律不被破坏，特别是真实性、限制性、可修正性、不可逆性这四个规律。只有保证了这几条规律，可预见性才会得以实现，才能保证招标质量。
　　3、尽量降低决策风险
　　招标存在较大的决策风险。对于较大的项目，一个人或一个部门做决策时往往难以顾及招标的方方面面。为了降低决策风险，应设置多部门多层级的管理模式，最大程度地分散风险。比如设置招标的实施部门，具体经办招标工作；招标的支持部门，提供财务、策划、预算等数据信息，对招标工作予以支持；招标的监督部门，依照法律监督招标全过程；招标的领导机构，汇总各方面信息从更高的层面实施招标决策。
　　4、慎重选择招标代理机构
　　招标代理机构是招标人的“左右手”，其专业能力、工作优劣直接关系到招标的结果。选择招标代理机构应从三方面考虑：一是整体的实力。招标代理机构整体的企业实力，包括企业的资格、信誉、业绩等。二是具体经办人员的实力。招标是项事务性工作，应当考察具体做事的人的能力，包括品行、资格、经验、沟通和协调能力等。三是评标专家的实力。一般招标代理结构都有几个“高手”，碰到疑难重点问题，就要看“高手”的水平了。所以，评标专家的实力，体现了招标代理机构分析问题、解决问题的能力。