浅析招标代理服务费的管理与规范

建设工程招标投标制度和政府采购制度的实施和不断完善，对招标投标市场的规范与发展有里程碑意义。随着改革开放的进一步深化，招标代理服务行业逐步发展、壮大，已经成为招标投标市场不可或缺的三方主体之一。当前，社会对招标代理中介服务褒贬不一，认知度不足。这里有客观的原因，如法规体系的不尽完善，委托代理的权责范围模糊，业主行为的不统一、不规范，监管机关或部门有个别违纪违规或干预市场行为等。当然也有行业自身的主观原因，如代理机构的技术水平与服务质量参差不齐、代理机构人员总体素质不高、代理机构的诚信与职责道德尚待提升、代理机构的行业自律尚不键全等。以上这些问题均值得探讨。本文仅从改善并规范招标代理服务收费这一论题展开研讨，以期抛砖引玉，促进招标投标事业的健康发展。
　　目前，建设工程招标代理服务及政府采购代理服务的收费实行的仍是《招标代理服务收费管理暂行办法》（计价格[2002]1980号）(以下简称1980号文)。但多数省市在实践中，执行的收费标准不但千差万别，而且极不规范，导致招标代理行业的从业水平难以提升，行业诚信构建基础薄弱，行业发展缓慢。
　　一、现行国家相关收费指导文件的收费子项标准不明确，已不具指导意义
　　（一）存在的主要问题
　　1.现行的建设工程招标代理收费标准存在缺陷
　　（1）从理论上说，施工招标代理服务费不应含编制工程量清单与预算（或称标底）的造价咨询费用，应另外计取造价咨询费，比如大型民建项目、大型装饰项目（星级酒店、会所）编制工程量清单与标底将花费大量人力、物力，而招标本身工作也十分繁琐，严谨、细致的招标文件编制工作也需耗费人力、财力，两者为两类不同性质的业务收费。而实践中，很多地区则将两者混为一谈，合并为一项计费。以福建为例，厦门市的相关财政部门规定含造价编制的施工招标代理，必须编制清单和预算，但只能按招标代理一项计收咨询费。还有些地级市则模棱两可，有些业主合并计费，有些业主则分开计费。这些不规范的规定，都不利于工程招标投标和造价咨询两个行业的发展。
　　国家发展改革委2011年3月颁布的《关于降低部分建设项目收费标准规范收费行为等有关问题的通知》（发改价格[2011]534号），再次明确规定招标代理服务收费额中不包含工程量清单、工程标底和工程招标控制价的编制费用。但由于目前招标与造价行业属于较弱的技术服务业，社会重视不足，全国仍有许多地方政府的财政部门在政府投资项目和国企项目方面，硬性规定合并收费，仍未按该文件分别计费。
　　（2）勘察招标、设计招标、监理招标乃至施工招标，代理费的计取基数均以中标额为基数，项目规模较小时中标额也较小，按1980号文标准计算代理费，仅数百或数千，远低于代理成本。中标额低于30万元的，按公开招标，如果不规定代理服务收费最低基数，小项目的公开招标代理，代理机构几乎是赔本的。
　　2.现行的政府采购收费标准存在缺陷
　　政府采购收费标准存在同样问题，大量的小宗采购代理不得不自行规定每单最低收费标准，各自为政，依据不足也不合规，不利于行业统一形象。
　　3.招标过程中的伴随费用究竟由哪方承担，尚无任何文件依据
　　招标代理过程中，可能伴随发生的场地费、公证费、评标专家劳务费、监管人员与工作人员劳务与招待费、评标软件费、信息费（交易中心要求）、公告公示费等中的几项或全部费用，尤其是进交易中心的公开招标，不论项目大小，以上费用均要发生，累计高达数千甚至数万元。而以上这些伴随费用从法理上说应由招标人（即委托人）承担。但实践中，这些费用几乎全部由代理机构承担，且几乎都以现金支付，业主就算是愿意承担，由于需现金支付也不便操作。若不愿意承担就做不成业务，大部分代理机构忍气吞声，只得包揽这些费用。
　　（二）改善措施与建议
　　相关国家级主管部门应充分关注并高度重视以上问题，组织专家调查论证，细化招标代理服务收费细则，并修订新标准。2002年的收费标准已经执行十余年了，行业发展以及物价水平都发生了重大变化，亟待有关部门重新修订。
　　在修订收费标准时，笔者建议应综合考量以下几个方面：
　　（1）由于招标代理逐渐成为一个集智能与技术的综合服务业，应考虑适当提高收费标准，促进行业整体素质的提升和可持续发展。
　　（2）工程施工招标，应明确工程招标代理与工程造价咨询的分别收费标准。
　　（3）设立每单最低收费参考标准，如需区别不同薪资类别地区的不同标准，可以用系数形式予以区分。
　　（4）新标准中可明确建议优惠与上浮的幅度。有些人认为现在倡导以市场经济为主导，就是不需要制定收费标准，这是个误读。市场经济更需要行业协会或主管部门制订统一的行业收费基准，让市场发展有参照标准，从而达到竞争有序、公平有据。
　　（5）明确规定在招标代理过程中产生的伴随费用种类和承担方，哪些该由业主承担，哪些可由代理机构承担，这些都应在收费标准中加以明确。
　　在项目实施过程中，伴随费用多采用现金支出，如评标专家劳务费、招待费等几项费用皆需现金支付，让业主很难处理，操作上由代理机构承担较为方便，所以可适当调增代理服务费。另外，收费标准中还应明确售标收益（按规定售卖标书与图纸的收入）应归代理机构所有，免得部分业主与代理机构争利，将售标收益占为已有，设立现金小金库（许多大中型国企常常要求代理机构现金返回售标收益）。同时，应明确评标软件费、信息费（发布）、公告公示费、监管与交易中心服务人员劳务费等费用的承担部门，若一概都由代理机构承担，实属不公。比如有时候开一个标，不同职能职责的数十人都来参加，代理机构被要求给每人都得发放劳务费，这种现象并不鲜见。在某些中小型项目的招标中，时常也出现代理服务费尚不足支付这些五花八门的伴随费用，代理机构有苦难言。
　　二、招标人对招标代理收费的不规范行为
　　（一）存在的主要问题
　　1．招标人缺乏行业常识，随意压价
　　目前，由于相当一部分招标人为非专业人士，在认识上存在误区，认为招标代理工作可有可无。而且由于智力服务衡量标准模糊，在已经很低的现有收费水平上又进行压价，为显示个人工作成绩，时常压至正常收费标准的20%至30%左右，代理机构几乎是在成本线以下惨淡经营，这就促使部分代理机构会铤而走险，谋求其他灰色收益。更有甚者，许多市、县的政府财政部门竟明目张胆以部门文件形式规定代理机构必须在国家标准收费上打四折、三折等，无视国家规定，以行政权力干预市场、扰乱秩序。
　　2.招标人恶意压价，另有企图
　　一部分常年有招标业务国有大中型企业，个别招标人代表以压价为借口要求代理机构按其条件设定招标文件，能配合的代理机构，代理服务费可以给多一些，不配合的则把其代理服务费压得很低。另一种情况则是故意将代理服务费压低至成本价以下，让大部分正规的代理机构无法承受，而业主则让已事先串通好某一家代理机构来做项目，并承诺代理服务费将由业主安排的中标单位贴补，甚至是双倍补偿。这就是所谓“最低价比选招标代理机构”，而且时常导致“零代理费”。这种不正常的非理性的市场行为，有时却能借名“让市场自由竟争”而层出不穷。
　　（二）改善措施与建议
　　招标代理服务属技术与智力相结合的综合服务，国家应适当给予有力保护，应出台更加完善的法律法规，进一步规范招标人行为；应尊重咨询、代理服务的劳动价值，保证代理机构的基本收益，促进其提升服务质量。另外，基本收益如果能得到有效保障，代理机构在制约招标人的不法行为中也能起到一定积极作用，因此重新修正招标代理收费标准显得尤为重要与迫切。
　　三、现行的招标代理服务费的收取形式值得商榷
　　（一）存在的主要问题
　　（1）建设工程施工招标代理服务费规定只能向招标人收取，而招标人可以此为借口要挟代理机构，如果不按照其要求（超越法规的某些设定、串谋、透露信息等）行事，将延期或拒付代理服务费，这导致一些代理机构为了生存，不得不委曲求全。
　　（2）勘察、设计、监理等服务招标代理费规定也只能由招标人支付，弊端与上述一样。
　　（3）采购招标、建设工程货物招标的代理费规定模糊，即可由招标人支付，也可由中标人支付，仍赋予招标人有绝对的裁决权。
　　（二）改善措施与建议
　　不论是政府采购、建设工程货物招标，还是建设工程施工招标、服务招标，都应以标的预算额为基数，核算可参考的招标代理服务费包括核算代理过程中的伴随费用，作为不可优惠费用，直接单独列入投标人投标报价的组价构成中。
　　如施工招标，可将预算额（标底）为基数计取招标代理服务费，单独列入工程量清单中，计入业主的总价中，这样代理机构按照相关规定明码标价（如有乱计费的可被投诉），将代理服务费列入投标报价构成中，并说明不可优惠。然后代理机构在发放中标通知书时，直接由中标人支付或抵扣。对招标人、对代理机构以及投标人结算，均公平合理且方便简捷，也不会增加投标人的额外负担。当然，中标人承担资金的时间差压力。但代理服务费相对于中标额来说，比例极小，中标人在一般情况下是愿意接受的。
　　四、招标人的行为原因或项目的客观原因导致的招标代理服务增加，代理服务费增补尚无计取依据
　　（一）存在的主要问题
　　（1）若出现招标人的行为导致流标与多次开标，招标代理成本翻倍增加；招标人的变更导致招标文件失效或改变，从而引起代理机构被投标人索赔；由于招标人个别原因导致招标中断等情况，招标代理服务费如何收取？收取多少？目前，代理机构都无法列举这些收费依据。
　　（2）若因为项目的客观原因包括政策的改变、环境的变化、产业的调整等导致项目变更、停顿或中止，而招标工作几近完成，或大部分完成，在这种情况下招标代理服务费应如何计算？向谁收费？收费多少？若遇此情况，招标代理机构往往是有苦难诉，因为现行收费标准中几乎没有相应规定，代理机构提供不了收费依据，委托人（特别是国企）就算愿意赔偿损失也因无依无据而犯难。
　　（二）改进措施与建议
　　笔者建议应该在新的收费标准中列明相应细则的规定，按招标代理服务的工作阶段予以区分与量化分类，制订对应的收费标准细则，保证招标代理机构的每一分劳动都能有所得。
　　五、招标代理机构的行业自律亟待加强
　　（一）存在的主要问题
　　在招标代理服务收费方面，部分小型代理机构以及大部分分支机构（分公司），为了承揽业务、挤占市场，往往自行降低代理服务费用进行恶意竞争，扰乱市场，损坏了行业整体形象和行业公信力。
　　（二）改进措施与建议
　　笔者建议尽快在全国各省市全面建立并完善两级招标采购代理行业自律机构，即行业协会。建设工程招标投标、政府采购以及机电设备与进口物资国际采购招标投标等均纳入招标投标行业协会统一管理，可以设立不同专业委员会，不必分设专业协会。某些省、市分设各类代理协会，交叉矛盾层出不穷，协调统一起来比较困难。同时，国家行政事业资源的浪费也会加重代理机构的成本，且多头管理使许多综合类的代理机构苦不堪言。笔者建议，在省（含自治区）、市（地级市）两级设立协会，统领辖区内的所有不同类别的代理机构，从而由协会制订相应奖罚细则，定期或不定期进行考评，对乱收费机构列入不良记录，予以通报甚至向社会公告，实行有效的行业收费自律管理。
　　以上关于招标代理服务费的现状问题分析与解决方案，是笔者在十几年的实践工作中的体会与建议，一家之言未必全面，期望业界能共同关注并深入研讨，共同促进招标代理服务行业有序、健康、和谐发展。