关于投标文件包装及密封性要求的思考

工程项目招标中曾发生这样的案例：某项目评标结果公示期间，行政监督部门收到投诉，反映第一中标候选人的投标文件正、副本合并包装，不符合招标文件相关要求，投诉人认为该投标文件应为废标。本项目招标文件规定：“投标人应将投标文件正本和全部副本分别封装在双层信封内，分别加贴封条并盖密封章，标以‘正本’、‘副本’字样。不符合上述要求的投标文件招标人将不予签收。”招标文件同时规定：“投标文件未按要求的方式密封者，将作为废标处理。”行政监督部门针对投诉事项开展调查，结果证实投诉人反映情况属实。招标人根据行政监督部门的监督意见重新组织评标。重新评标结果认定第一中标候选人投标文件为废标，评标委员会重新推荐中标候选人。至此，投诉双方均无异议。

　　上述案例本身并不复杂,但相关部门在调查取证过程中还是费了一番周折。由于案例发生时交易场所尚未安装全过程监控系统，投标文件的包装在事后追认起来难度很大。最后，监督部门通过组织相关当事人质证，还原了事实真相，而被投诉人亦承认其投标文件为合并包装。

　　本案例虽然得到了比较完善的处理，但我们不得不思考其中的问题：招标人由于把关不严，受理了原本应予拒收的投标文件，是否应该承担相应的责任？投标人是否有权在开标环节事后对投标文件的密封性及包装提出质疑？投标人在开标现场对投标文件的密封情况提出疑议，招标人应如何处理？招标文件为什么对投标文件包装提出如此严格的要求？其出发点是什么？等等。我们先了解一下法律法规的有关规定，《招标投标法》第三十六条：“开标时，由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况，也可以由招标人委托的公证机构检查并公证；经确认无误后，由工作人员当众拆封。”《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委第30号令）第三十八条：“投标人应当在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，将投标文件密封送达投标地点。招标人收到投标文件后，应当向投标人出具标明签收人和签收时间的凭证，在开标前任何单位和个人不得开启投标文件。”第四十一条：“在开标前，招标人应妥善保管好已接收的投标文件。”第五十条：“投标文件未按招标文件要求密封的，招标人不予受理。”《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》（建设部第89号令）第二十八条：“投标人应当在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，将投标文件密封送达投标地点。招标人收到投标文件后，应当向投标人出具标明签收人和签收时间的凭证，并妥善保存投标文件。在开标前，任何单位和个人均不得开启投标文件。”第三十四条：“开标应当按照下列规定进行：由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况，经确认无误后，由有关工作人员当众拆封。”

　　由此可见，法律法规强调的基本原则是投标文件应当密封递交，招标人在接收投标文件时应严格把关。投标文件经招投标双方确认无误后，当场完成交接手续。如果发现投标文件密封状况不符合要求，招标人不应受理，并当场退回。此时，该投标人或许尚可补救，在截止时间前再次递交，合法获得竞标的机会，也使招标人多一份可选择的投标。投标文件一旦被接收，招标人应妥善保管，从接收到开标这段时间，招标人要对投标文件负保管责任。

　　根据上述法律法规的要求，开标现场，招标人首先要组织履行投标文件密封情况的检查程序。可以提请投标人或者其推选的代表进行检查，也可以委托公证机构检查并公证。实际操作中，招标人往往不重视这一环节，不经投标人检查和确认即对投标文件进行草率拆封，打折履行法定程序，从而埋下事后发生纠纷的隐患。招标人的这种做法，不仅在无形中剥夺了投标人的法定监督权，严重的话还可能引发对本次招投标操作程序公平、公正性诟病。在检查过程中，若发现有投标文件未密封或密封不符合要求，投标人有权当场提出质疑。此时，招标人不能简单地将受到质疑的投标文件立即认定为无效标处理，笔者认为招标人应停止开标程序，并配合招投标监管机构接受调查，界定责任后再作处理。

　　若发生上述情况，招投标监管部门调查的对象首先是招标人。调查招标人有否破坏了密封？是否与投标人存在某种串通行为？有否泄露该投标文件中的秘密，或允许其投标截止后做了某种有利的变更等；其次，招标人有否徇私舞弊，将密封不合格的标书视为合格标书予以接收，并企图在开标时蒙混过关？若核实后发现，投标文件在递交时便是不合格的，但被招标人误接收（如本案例所发生的情况），则该投标文件应作无效标处理；若投标文件是在招标人保管期间出了问题，或招标人在接收时存在包庇行为，招投标监管部门应严查事实真相，对涉嫌营私舞弊、串通投标的行为，从严处理，并判处招标人承担相应责任。

　　由此笔者认为，招投标法律法规有关投标文件密封、包装的规定，是基于维护招投标公平竞争原则的需要，而不是以此为择优的手段。笔者认为只要投标文件密封良好，标记符合要求，件数双方确认无误，即可满足接收条件，进入开标程序。因此，招标人在编制招标文件时，有关包装、密封的条款中大可抛弃这些附加条件，如：必须双层包装，必须分开包装，必须同时加盖公章并签字等等，废标条款中也应取消因包装、密封不符合要求而予以废标的条款。实践证明，这些附加条件只会削弱投标竞争性，产生纠纷和矛盾，对通过招标方式择优确定承包商没有大的正面作用和意义。招标人在开标时，要重视规范操作，严格履行法定程序，在拆封前规范组织投标文件密封情况的确认，以免后患。通过此类案例，招投标双方都应各自吸取相应的教训。招标方应科学制定招标文件，合理设定相应条件，规范招标行为；投标方应仔细研读招标文件，若感觉有歧义或不理解的地方，及时与招标人沟通，避免因小失大，错失良机。

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