政府采购弊端分析与改进建议

随着政府采购类别范围越来越广，采购量和投资额逐步增加，政府采购主体行为是否规范，不但影响采购方等有关方面的日常工作，而且还关系到各部门的利益，甚至直接影响政府的公众形象，关系到社会和谐的构建。

　　2012年1月11日，某电厂机电招标项目被央视《焦点访谈》栏目曝光，从而揭示并暴露了长期以来我国政府采购行业普遍存在的种种弊端，诸如业主行为不规范，违规操作；评标专家库管理混乱无序，评标流于形式；招标代理机构不严格按照相关法律法规执业，频频发生违规违纪行为；监管机构缺位或不作为，导致监管乏力等失控现象。用以上案例来反观我国目前的政府采购行业，存在的各种隐患令人堪忧。鉴于全国地域广泛，各地管理模式有所不同，本文仅从各地存在的普遍现象中予以总结、分析并论述，以期能达到抛砖引玉的效果。

　　一、政府采购管理机制有待完善

　　1．政府采购过程监管时常缺位，甚至处于无监管状态

　　目前全国多数省市不论是市级或是县区级政府采购，一般都由相应职级的政府采购办公室行使监管职责。但实际操作过程中，因许多地区并无硬性要求要到招标采购交易中心进行有序交易，多数地方只有统一的建设工程交易中心还没有统一的采购交易中心，因此政府采购办公室人员很难及时、有效地进行现场监管，且在实践中也无法派出那么多人手进行监管。因此一般采购活动由招标代理机构经办，多在其办公场所内完成，或在业主所在地或在业主指定的场所内完成。业主派工作人员参与，偶尔也有业主单位的纪检部门到场监督，但此类情形多是“走形式”而已。实际上，采购行为多处于无统一标准、监管缺失状态。

　　2．评标专家库管理不规范，抽选行为失控

　　许多省市政府采购评标专家库普遍建立于2004年前后，后来只是添加了部分专业人员，并未实现动态维护。原有专家信息有的已存10年之久，部分关键信息早已变化却没有及时更新信息。所以，也就发生了抽到的专家已改行，或是专家被抽到去评审本单位项目的事情。

　　而且目前政府采购行业的专家管理系统也相对落后，远不如工程招标交易系统完善（应用智能抽取、自动预约通知），仍然采用由招标代理机构人工电话通知的方式。但这种方式难免会泄露专家评委信息，给招标人和投标人进行违规操作的可乘之机，这也就是目前政府采购类评委违纪的主要原因之一。

　　3．主管部门实行保护主义，缺失公平与公正

　　目前，拥有财政部政府采购代理资质的机构类别较多，除了原财政系统的代理机构外，还有工程招标系统及贸易机电（商务）系统的各类别机构。

　　财政部本身并无偏见，只要符合规定，都予以颁发资质证书。但在各地方，由于部门保护主义以及既得利益关系作祟，采购代理业务被某些地方政府主管政府采购的部门人为地加以操控，甚至有的还明目张胆规定，只有原财政系统的采购代理机构才能在本地从事政府采购代理业务，其他系统的代理机构，即使拥有财政部的甲级资质，也不能在本地从业。有的还规定每个行政区域的业务只能由某家代理机构进行代理，或者市级采购只能由某几家代理机构“轮流坐庄”，搞垄断主义，也使得一些资质低的或是无资质的代理机构有业务，而一些资质高的综合实力强的代理机构却被排斥在外。这些地方政府部门的规定，不但违反相关部委法令，也违反《政府采购法》，显失公平与公正，助长了行业不正之风。

　　4．采购招标文件设置条件繁多，没有统一的范本和标准

　　由于某些省市的政府采购长期以来没有像工程招标那样出台一些规范性的招标文件范本和标准，从政策法规方面完善政府采购招标过程管理细则，导致采购人、代理机构随意设定门槛，排斥潜在投标人，导致投标人、供应商对政府采购多有诟病，对其造成了不良的社会负面影响。

　　二、政府采购的各方主体行为不规范

　　1．业主采购行为有偏差

　　采购人作为业主，往往是采购标的使用人或采购的实施者，并非真正的投资人或产权所有人。财政项目及国企项目的真正业主是国家，但采购人作为“代表人”，其行为却时常有偏差。为了谋取利益，采购人常常规避相关法规政策，故意提高采购价格或提高标准等，操作中标人或供应商，通过设定利益关系人，达到个人目的。

　　2．采购代理机构违规操作

　　采购代理机构作为中介，本应站在公正、公平的立场上维护并执行国家法律法规。但在实施过程中，个别代理机构过于看重自身利益，往往受制于业主，受控于行业管理者，丧失立场，成为串标、操控专家、设定利益条件等行为的“帮凶”。特别是在地方垄断主义的保护下，无视市场化竞争规则，时常违规操作。

　　3．投标人、供应商行为失信

　　供应商本应“守法践诺，诚信自律”，但受行业环境的不良影响，以及相关法律法规的不完善，一些供应商也为了能中标而不择手段，失信行为也比比皆是。

　　三、规范政府采购的相关建议

　　为了从源头上规范政府采购，首先要对管理体制进行改进、革新，划清政府采购行业主管部门的职责与权限，还原财政部门的政府采购监管职能，杜绝地方上的违法违纪行为；其次应将政府采购行业纳入整个招标采购系统中，逐步实现制度化、程序化、规范化管理，最后应对招标主体特别是采购人进行法律法规培训和引导。借鉴其他行业以及部分省市的先进经验，笔者提出以下几点具体建议，供大家参考。

　　1．加强政府采购办公室的管理，并将采购过程纳入有形交易市场中统一管理

　　政府采购办公室作为管理监督机构，应适当增加人员编制，除对政府采购的类别审理、采购审批、采购代理机构统一管理等日常事务外，还应参照目前一些工程招标投标管理办公室的成熟做法，对采购文件的合规性进行指导，制定相应的范本和标准，负责对采购文件的合规性判定和投诉的评判处理等。

　　采购过程监督缺位的现象并非都是政府采购办公室的过错，目前许多省市尚没有统一的采购交易中心，很难派出大量人员进行监督。因此，可以借鉴部分先试点成功的省市，参照建设工程交易中心的做法，建立采购招标交易中心，将采购评审过程纳入交易中心中规范交易，或者将两中心合并，统称为“招标采购交易中心”，两者资源共享、人员共用，也能达到良好效果。当然，由于政府采购的特征（项目标的投资额较小），可以对其进行划分，规定达到一定规模以上的项目必须进采购招标交易中心（如政府采购类工程200万元以上、货物类100万元以上、服务类50万元以上），小型项目则可在交易中心场地以外实施。将一定规模以上的项目进行“阳光操作”，杜绝种种违规违纪的发生。

　　2．统一监督管理和纪检再监察

　　部分地区政府采购办公室的监督管理缺位，可以通过建立大型交易中心来进行完善，可以参照部分省市先进做法来构建统一的监督管理机构（如招标采购管理办公室），下设政府采购（财政系统）、工程（住建系统）、机电设备（商务系统）三大系列的业务指导监管小组，仍受各主管部门的业务指导，但需要直属政府管理办公室或发展改革部门管辖，才能进行有效协调和管理。

　　3．规范政府采购类别对应的适用采购形式的管理

　　严格采购方式的审核管理，凡属能公开招标采购的必须以公开招标的形式进行采购，对邀请招标采购、竞争性谈判采购行为严把关，并严控单一来源采购审核。

　　凡是属于工程类的项目，以及根据《工程建设项目货物招标投标办法》规定的工程货物，如装饰工程、智能化工程、电子系统工程等以及电梯、空调设备、建材、工程设施等，全部进入建设工程交易中心按工程类项目采用工程招标形式，并按建设工程交易中心的规定运行。由于建设工程招标管理和建设工程交易的规范化程度比较完善，在政府采购未并入大型交易中心之前，凡上述提到的工程类项目（包括工程设备、货物）宜按工程招标执行，杜绝部分采购人借政府采购形式之名进行违规操作。

　　4．代理机构的规范管理与监管应市场化，公正、公平、透明

　　对代理机构的管理应按照财政部相关规定和资质要求进行规范管理，让其有序竞争。各地应自行清理所有与《招标投标法》及《政府采购法》相抵触的文件，彻底纠正不良之风，创造公平、公正的市场环境。只要符合资质条件的，不管民营和国有均可参与市场自由竞争，不能由某些财政主管部门人为地随意设置准入，或由业主根据采购项目的特征自行选择匹配的代理机构。适当时候也可以借鉴国际上先进国家的经验按规定程序进行评比排序、择优比选并设立名录，供各采购人参考和使用。只有营造公平、有序的竞争环境，才能促进代理机构的规范发展，保证其守法经营，诚信自律。

　　5．加强专家库管理，保证评审的公正、公平

　　针对目前专家库存在的弊端，建议将政府采购评审专家库交予人力资源和社会保障部门统一构建（包括“工程招标专家库”也可按此考虑），每年对信息进行更新，并根据专业需要不断增加人数。人力资源和社会保障部门掌握着当地所有技术专业人员的详细信息，可由专家自行申报，由人社部门进行审核，然后分门别类，每年更新并审核一次。信息若有变更可及时进行更新申报和核对，并对隐瞒和欺骗行为进行相应处罚，对违法违规加以严惩。专家库的构建、维护、信息更新、收费、处罚等均归人力资源和社会保障部门管理，而专家入库资格、使用、评价（不良记录）可归政府采购办公室管理。另外，全国大部份省市由发展改革部门统一分类构建专家库，财政部门的政府采购评审，建设部门的工程评标，商务部门的机电招标评审等使用该专家库，该做法也可借鉴。

　　专家的抽选统一按大型交易中心的运行规则运行，采用电子化语音操控，专家的评审过程统一进入交易中心场所中公开、透明进行。评审过程置于公开监控中，从而杜绝专家信息泄露，评审结果被人为操控等不良行为的发生。

　　6．加大宣传、教育力度，规范采购各方的主体行为

　　定期组织采购人、代理机构、投标人等主体进行法律法规学习与专业知识培训，聘请纪检、监察等相关部门来介绍行业违法违规典型案例，对从业人员进行一年至少两次的培训教育，逐步构建行业诚信自律氛围。

　　四、政府采购行业的深化改革方向

　　全国已有部分省市的招标采购管理工作划归具有跨部门管理职权的发展改革部门或市级政府办公室来管理。有许多省市已经构建并设立了“大管理、大中心”的体制，即将政府采购、工程招标、机电产品国际招标等招标交易管理工作统一设立市（区）招标采购管理办公室即“大管理”（多挂靠在市发展改革委、许多省市发展改革委下设的招标投标管理处或管理局，专事三大系列甚至包括产权交易、国土资源招拍、药品招标、科技招标的管理）进行统一监管，并将该三项业务全部纳入有形市场的市（地区）招标采购交易中心即“大中心”来统一运营。

　　党的十八届三中全会明确指出，切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。各地可根据自身实际情况来整合机构，向“大管理”和“大中心”趋近，本着节约资源、有序管理、科学有效的原则，统一监督管理、统一进场。

　　政府采购行业的政府职能转变已是大势所趋，集“运动员”、“裁判员”于一身的管理机制应当趁时改进。政府采购、工程招标、机电设备招标等系统的招标采购统一监督、统一管理、统一平台交易的体制改革与行政管理创新已有经验可鉴，正当其时。

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