对招投标的审计学思考

《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招投标法》）总则第三条明确规定，在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：1.大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；2.全部或部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；3.使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。本条规定了强制招标制度及其范围，其着重于“工程建设项目”，而且是工程建设项目全过程的招标。法律之所以将工程建设项目作为强制招标的重点，是因为工程建设领域发生的问题较多，涉及的资金较多。因此，本文从审计的角度重点分析研究国家工程建设项目强制招投标的相关问题。

　　一、招投标与审计的关系

　　招投标是一种进行择优竞争采购的商品交易方式，其最大的特点是竞争性，能为采购者节约资金、提供有质量的工程、商品或服务。从招标主体的性质上讲，包括政府机构、国有企事业单位、集体企业、私人企业、外商投资企业以及其他非法人组织；从项目资金来源上说，包括利用国有资金、国际组织或外国政府贷款及援助资金、企业自有资金、商业贷款资金。本文主要针对的是政府及公共领域运用公共资金进行的招投标活动。

　　政府及公共领域的采购主体是公共部门，采购资金来源具有公共性，因此有必要对政府及公共领域采购实施行政监督、法律监督、审计监督及社会监督。审计作为行政监督部门，本身具有经济监督职能。它通过对招投标活动全过程进行监督，明确招投标活动中主客体的权利、义务及责任，及时纠正招投标活动中所产生的违法、违规现象，最大可能地提高资金的使用效益，确保招投标活动在遵循公开、公平、公正和诚实信用原则的前提下有序竞争，对依法定程序开展招投标活动有着非常重要的意义，具有其它监督部门所不能替代的作用。

　　二、当前政府及公共领域实施招投标时存在的问题

　　《招投标法》，对规范建筑市场行为，强化招投标管理起到了积极的作用。但是，从审计实践看，在目前情况下，贯彻《招投标法》的力度普遍不够.招投标的管理不规范，还存在不少问题。

　　（一）招投标流于形式，存在不正当交易和腐败现象。推行招投标的力度不够，不少单位不愿意招标或想方设法规避招标，不少项目有招标之名无招标之实。有的项目从招标程序看，从招标到开标都能按规定操作，表面上投标单位谁分值高，谁就中标，看不出任何破绽，然而其中却隐藏著“明招暗定”的现象。既要得到工程，又要把得到的工程看似合法化，只有在私下活动，最终在招标中自然中标。虚假招标是以内定中标人的方式，实施形式上“合法”而实际上却违法的招标行为，包括“领导指令交易”、“权钱交易”、“关系交易”、控制评标（评分标准、评审过程、评委人选、实施差别待遇等）。对包括按法律规定采取必须的招标方式确立合同关系的项目，有的将项目化整为零，分别与多家承包人进行关系和金钱交易；有的直接就与施工企业单独谈判或者议标缔约；有的作为某一合同的补充合同与合作方达成利益共享的默契等。

　　（二）程序不规范，参与招投标的各类人员缺乏责任意识。出于各自的利益的不同，参与招投标的各个单位或部门往往采取不同的方法或手段实现自己的目的。在招投标过程中常常避开规范的运作规程，进行各种暗箱操作。

　　1.招标单位在招标前已确定了中标人，就会运用自己的职务之便，将这一意图贯穿于整个招标过程。比如：某事业单位工程投标中，招标方经过资格预审，确定了6家投标单位，组织了庞大的考察团对拟参加投标单位进行了考察。事实上，在考察投标单位以前就已经确定了一家意向单位。于是招标方就根据意向单位的企业特点、报价及施工技术方案、获奖情况等要素，设置一系列有利于意向单位中标的评标办法、评标指标。

　　2.投标单位为了能中标而赚取利润，会用尽各种手段达到自己的目的。有的投标单位为了使自己“合法中标”，就私下串通几个投标单位为其“陪标”，或者与招标人串通投标方之间“陪标”。这些陪标单位要么将标书制作的很粗糙、要么根本就不按照招标书的要求进行编写、要么就是连投标资质都达不到等等情况。自然地，这些投标单位很随意地就被淘汰。

　　3.同时，招标代理机构为实现招标单位的愿望，投其所好，也会被招标单位牵着鼻子走；项目监理单位为了经济利益，并没有真正发挥监理的作用。

　　（三）投标单位恶性竞争，影响了项目招投标本应该带来的效益。在我国建筑市场上，各种各样的施工队伍很多，为了承揽工程，就不惜血本压价，搞恶性竞争、无序竞争，最终失去了招投标本来的客观公正、保证工程质量、提高经济效益的目标。因为：其一，在既定的施工技术水平和施工管理条件下，既要压低报价，又要有利可图，施工单位常常会在施工时偷工减料，导致工程质量下降，出现“豆腐渣”工程；其二，中标价压低，施工单位常常会在施工过程中以各种理由要求建设单位追加资金、或者将施工期延长（特别是对一些工期比较紧、建设方急需要用），最后决算时工程价严重超标，失去了招投标本身能提高经济效益的作用。

　　三、对招投标实施审计的内容

　　（一）开展项目招投标的经济腐败审计

　　项目招投标的经济腐败审计是以防治招投标过程中经济腐败为目标，强调查处与防范相结合，并以防范为主，采用腐败风险导向审计模式，即以具有审计价值（发生贪污腐败可能性较高）的疑点线索为起点，确立审计重点，安排特种审计查证，实施以审计机关为主，纪检监察、检察等其他监督部门全程紧密配合协作的审计查处，并适时进行内部控制分析评价，提出完善内控机制建议。

　　（二）开展项目招投标的经济责任审计

　　项目招投标经济责任审计包括：招标方应负的经济责任和法律责任；投标方应负的经济责任和法律责任；招标代理机构应负的经济责任和法律责任；评标委员应负的经济责任和法律责任。根据《招投标法》规定，审计机关可以采取相应的处理和处罚措施。

　　（三）开展项目招投标的效益审计

　　招投标是由供求关系、价格体系、竞争机制等综合因素所决定的交易方式，它具有一般商品交换的基本特征，但也具有不同于一般商品交易的特点，即招投标是一种较为成熟的、高级的、规范化的和综合性的交易方式。招投标的最终目标是追求项目投资综合效益的最大化，追求项目投资多目标条件下的综合效益最大化，不是简单地追求最低价的商品和服务。如此一来，对招投标的审计就需要重视招投标的效益目标，即不仅要审计招投标过程的合法性、合规性，也要审计招投标结果的效益性。

　　四、对招投标应实施全程审计

　　现在某些项目或某些部门的招投标仅让审计部门参与其中的某一两个环节（一般为开标环节），而对前期工作，比如：招标文书如何确定的，投标队伍怎样筛选入围的，开标之后最终结果是怎样的，正式合同条款与前期招标文件是否一致等等，无一清楚。要杜绝以上现象，必须实行事前、事中、事后的全程同步审计监督，使招投标中的每一个环节，都置于审计部门的监督之下。因此，对项目的招投标审计，应根据项目的不同特点，对招投标程序的合法性、合规性以及内容有所侧重，重点应放在招标、开标、评标和定标四个环节。

　　（一）事前监督

　　在进行项目招投标前，审计人员应对招投标准备情况进行详细调查，认真听取招标单位对招标范围、方式和发包方式的解释，审核招标文件与招标通知书的一致性以及标底的编制过程、编制质量，对投标人进行资格审查等。

　　1.招标条件的合法性、合规性审计。招标条件的合法性、合规性审计包括：（1）审查项目是否经有关部门批准和列入国家投资计划，是否经过可行性研究；（2）是否具备完整的设计文件和工程概算，投资概算是否准确、有无缺口，设计标准有无超过规定；（3）审查项目总投资是否落实，项目资金来源是否正当，项目资金是否按投资计划及时拨付到位；（4）审查工程项目招标前施工场地的征用、拆迁、“三通一平”、现场交通、供水、供电等准备工作的完成情况；（5）审查项目招标工作机构设置是否完备，内控制度是否严密，组织形式是否合规。

　　2.招标方式的合法性审计。若属必须公开招标，招标人要在指定的报刊、电子网络或其他媒体上发布招标公告。需要审查招标公告内容是否规范，比如：应当载明招标人的名称、地址、招标项目的性质、数量、实施地点、时间和获得招标文件的办法，以及要求潜在投标人提供有关资质证明文件和业绩情况等内容；是否按规定时限要求及时对投标单位递交的投标文件进行登记。若属邀请招标，则应同时向三个以上具备承担招标项目能力、资质、信誉好的特定法人（或其他组织）发出招标邀请书。

　　3.招标程序的合规性、有效性审计。招标程序的合规性审计包括：一是审查招标单位编制好的招标文件是否已经批准，是否按规定发布招标公告或发出招标邀请书，其内容是否合规，是否与招标方式的相应规定一致；二是审查招标单位出售、分发的招标文件是否符合规定要求，是否组织投标单位勘察工程现场，解答疑难问题。

　　招标程序的有效性审计包括：一是审查项目招标工作人员是否做到谈判、评标、决策分开；是否坚持谈判者不决策，决策者不谈判的分工原则；参与标底的编制和审定人员、评标小组成员及相关当事人要接受统一安排，防止串通弄虚作假；不能事先组建评标小组，应该在评标前采取随机抽签方法临时组建，防止投标人员贿赂评委操纵评标；对选聘的评委要进行资格审核；评委平时不得对外公开自己的身份。

　　4.标底和投标报价的合规性、真实性审计。由于《招投标法》没有强制要求编标底，故可选择有标底或无标底招标。有标底的优点是能把握各家报价的真实性和准确性，但招标成本增大，也容易泄露标底。而无标底招标更容易各投标方价格竞争，但易形成两个极端：要么严重杀价甚至低于成本价、要么串标抬标。因此，我们的做法是要求各投标单位在投标时阳投标计算底稿，对异常标进行审查。

　　5.对投标单位合规性、真实性审计。对投标单位资格的合规性审计重点是审查投标单位是否具备投标资格、是否达到工程建设所要求的资质等级、是否具有良好的社会信誉，施工质量是否拥有雄厚的技术力量和机械设备而且具备优良的施工和安全生产记录，同时查看质量监督部门出具的近几年其承建工程项目的工程评定等级证明，防止企业靠不正当关系取得资质而入围，防止借用高资质企业名义投标现象的发生。

　　另外，注意进行投标资格的预审。选择施工队伍关键看两方面：施工企业整体实力和拟派项目班子实力。既要对企业社会信誉、履约能力进行考察，也要对此项目部人员的组成进行考察，两者同等重要。

　　（二）事中监督

　　事中监督主要是加强招标投标现场程序上的监督，监督其程序上的合理性和合法性。包括开标、评标、定标的审计。

　　1.开标审计。开标审计重点要对投标人的资质进行符合性审查和开标程序的规范性的审查。审查标书的密封完好性、有效性，标书的填写格式、标书的递交时间。注意招标单位是否邀请所有投标人代表参加，是否当众检查投标文件的密封情况，或由招标人委托的公证机构检查并公证，有无违反规定搞暗箱操作问题。经确认无误后，由工作人员当场拆封，宣读投标人名称、投标价格以及投标文件的其他主要内容。同时，开标过程应当做好记录，并存档备查。如果开标时发现投标文件有破损的情况，或授权委托书不是原件又无投标单位法人签章，应当众宣布为废标。

　　2.评标审计。评标由招标人依法组建的评标委员会（或评审小组）对投标文件进行评审和比较，评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家共同组成。根据什么样的标准和方法进行评审是关键问题，也是评标的原则问题。评标的审计，是招投标审计的重中之重，这一过程应根据招标项目的不同类型，重点审计评标内容、评标依据、评标方法和评标过程。

　　3.定标审计。定标是招投标双方进行相互选择的最终结果。中标结果是以签订合同来约束双方的行为，合同双方通过严格的履行合约完成标的。定标审计主要是对评审小组按照法律程序和评标条件与标准，了解定标的依据和标准，判定其理由的充足性以及可能存在的舞弊行为，研究确定的中标单位与招标人履行承包合同订立之前的手续办理过程的审查。审查定标程序、方法的合规性，包括：是否切实做到优价中标：定标价格是否既符合市场行情，又符合企业设备采购的效益目标；投标单位是否持中标通知书到招标管理部门办理审查复核及有关手续；中标单位是否在规定时间（一般为30日之内）同招标单位订立书面合同并向招标人提交履约保证金。

　　（三）事后监督

　　1.合同签定和内容的审计。对中标合同的签订和履行的合法性审计，并逐项对照签订合同与招标通知书与中标通知书的一致性，并注意审核；签订合同的时间、合同的标物与中标通知书规定的一致性；中标合同金额和日期与合同规定的一致性；投标单位的承诺在台同中体现的充分性，如质量保证，工期保证，人员、机械和材料的保证等。重点查处中标单位是否有违法转包或违规分包中标项目的问题，是否存在围转包或分包造成工程质量隐患或影响工期的问题。2001年审计人员在铁路行业审计中，分析了四个铁路建设项目中标合同履行情况，查出了11个施工单位（或承包单位）将中标的工程违规分包或非法转包，违规资金达3.5亿元。

　　2.往来款项的审计。招投标往来款项审计包括对建设项目有关资金的划拨和使用情况进行审计。首先，审查项目招标单位收取的标书费用和投标保证金的使用情况，有无将收取的资金私分、不入账或形成“小金库”的行为发生；是否按规定对未中标单位退回招标过程中收取的费用。2001年审计人员在对某铁路局工程招标管理中心组织的招标项目审计中，发现该中心从开始筹建以来，无财务人员，也未建立财务账目，将收取的投标标书款十万多元，以私人名义存人银行，用于其他会议费、餐费等的支出。其次，审查项目法人单位或建设单位是否存在将资金拨付未中标的其它参建单位，结算情况和有关往来款项，分析工程项目资金拨付有关参建单位分布情况，通过审查结算资金的分布情况，揭露未中标的参建单位参建的原因，查找是否存在规避招标、回扣和行贿受贿等违法违纪问题。审计人员在分析和审查四川省某合资公路项目建设单位结算资金分布情况时，发现未中标施工企业参建的原因是：招标后随意切割标段，将原有的l8个标段分割为30个标段造成的，并通过对往来款项的深查细究，查处了在招投标过程中，未中标参建单位与项目法人之间的行贿受贿行为。

　　总之，招投标审计已经成为工程建设项目审计工作中的重中之重。我们相信，随着审计工作人员和招投标工作人员对招投标审计的理论和实践的不断探索，将会大大促进招投标审计更好地发展，更有效地发挥审计的经济监督职责。

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