意大利政府采购制度

当前国际上通行的政府采购制度起源欧洲，100多年来欧洲各国在此领域建立了各自行之有效的管理制度。意大利政府实行分散采购和集中采购相结合的采购模式，采购制度历史悠久，体系完善，发展水平较高。加入欧盟后，为了落实欧盟统一的政府采购指令，意政府陆续颁布了一系列政令和总统令，并最先响应欧盟提出的泛欧网上政府采购体系（PEPPOL），推行电子化政府采购制度。意大利同时也是世贸组织《政府采购协议》的缔约方之一。

　　一、意大利政府采购基本概况

　　（一）政府采购机构及其变革

　　1、政府采购总署

　　1923年意大利成立了政府采购总署,负责中央除军火和秘密采购外的政府采购事项，从而改变了意大利中央各部门分散采购的局面；各地方也陆续成立了相应的采购机构，集中负责地方政府的采购业务。政府采购总署的具体职能为：汇总并整理中央各部门的采购需求，代表政府各部门对外统一招标。国库部则会在各部门收到货物后直接向供应商支付货款。1998年，为了能更好地与欧盟有关规定接轨同时也为适应国家预算改革的需要，意大利颁布法令正式撤消政府采购总署。

　　2、Consip公司

　　Consip公司全称“公共信息服务特许公司”，1997年成立，是一家由意大利经济财政部100%控股的、按股份制公司管理和运作的公司。根据1997年11月颁布的第414号法令，Consip公司专门负责公共管理机构在金融财会方面的信息服务。2000年财政部颁布部级令，委任Consip公司负责执行并优化意大利政府采购事务。目前该公司共有员工482人，其中267人从事信息化管理业务，175人从事政府采购业务，40人从事行政管理工作。

　　Consip公司在政府采购方面的具体职能是：接受中央各部委、地方政府和政府公益单位的采购委托，对委托进行分析汇总，再就所需货物及服务进行集中采购。2001年该公司在欧盟范围内率先采用电信化手段进行政府采购，通过电子信息平台进行统一询价和招标，选择供应商、货物规格和价格，大大提高了政府采购环节的透明度，使其制订的采购和服务框架合同更具广泛性、系统性和竞争性；使得供货环节标准化、便捷化，提高服务效率与质量；同时寻找最优性价比，有效压缩政府采购开支。

　　（二）政府采购范围及主要产品

　　意大利政府采购分为商品、服务和公共工程两部分。其中，根据财政部2008年1月颁布的部级令，商品、服务采购具体包括以下几类产品：
　　-办公家具
　　-汽车燃油（加油券、加油卡、固定网点加油等形式）
　　-供暖燃油（汽油和生物柴油）
　　-供电
　　-办公设备及软硬件（购买或租赁使用的复印机、台式及便携式电脑、微软软件以及打印机）
　　-汽车租赁
　　-用餐券
　　-固定电话服务
　　-移动电话服务
　　-电话及数据转接、传输设备（内网及内部电话网络的建立）
　　-办公地点安保服务

　　公共工程虽也纳入政府采购范围，但未纳入政府集中采购目录，采购程序按照意大利和欧盟关于建设工程招标的有关规定执行，建设资金也不采取国库直接支付的方式。国防用物品则不属于政府采购范围。

　　（三）政府采购权限

　　1、按欧盟规定采购权限和按国内规定采购权限

　　意大利政府采购权限分为按欧盟规定采购权限和按国内规定采购权限两种。根据1997年欧盟第62号政令规定，供货，服务超过20万欧元、国家部门的服务（如国务院、内阁会议）超过13万欧元、公用事业超过40万欧元、通讯方面超过60万欧元、政府部门全年服务及货物累计超过75万欧元、公共工程超过500万欧元限额标准的，必须按欧盟的有关规定（在欧盟范围内）采购。低于欧盟规定标准的采购比较灵活，既可以按欧盟规定采购，也可以按本国规定（在本国）采购。

　　2、中央与地方的采购权限

　　中央与地方的采购权限主要按归属原则划分权限：原意大利政府采购总署只负责采购中央部门除军火和秘密采购以外的事项，地方政府采购机构负责地方政府采购事项。Consip公司成立后，根据法律规定，中央各部委的采购事项全部由Consip公司负责（不包括军火和秘密采购），地方政府的政府采购既可通过Consip公司实施，也可通过地方采购机构自主实施，但其采购条件必须达到或优于Consip公司就同类产品制订的框架合同标准。

　　3、采购主管部门与采购部门的采购权限

　　Consip公司成立之前，中央各部门的采购基本由政府采购总署承担；Consip公司成立后，部分政府采购权限重新回到各部门手中：各部门可通过电信化手段按Consip公司规定的货物品种及价格，选择自己所需的货物；对于有特殊需求的产品，还可通过Consip公司介绍，与供应商直接谈判，使各部门拥有更多的选择余地。

　　（四）政府采购过程的主要形式

　　意大利政府采购的具体运作一般有以下几个步骤：确定采购需求--制定采购计划--执行采购方式（选择供应商）--签订采购合同--合同履行--采购评估。对于中央政府来说，每年各部委将需要采购的物品统一报给财政部，由财政部对要求进行收集、分析后制定采购计划，再交由Consip公司进行具体操作。政府采购的基本方式主要有以下几种：

　　1、公开招标采购。对以价格为主要因素的一般性采购合同，通常采取公开招标方式，政府采购主体应在所在国或欧盟的官方公报上刊登招标通告，邀请所有对合同感兴趣的供应商参加投标。

　　2、协议采购。是指对纳入政府集中采购目录以内的通用政府采购项目（不含工程采购项目），通过招标方式确定相对固定的供应商，统一确定中标供应商及其所供产品的品牌、型号、配置、价格、供货期限、优惠率、服务承诺等内容，并用协议的形式加以明确，各采购人再在协议范围内进行采购的一项政府采购管理制度。实行协议供货的项目，一般为规格或标准相对统一、产品品牌较多且市场货源充足的大宗通用类产品。协议采购的有关文件通知、供应商提供的设备清单、价格、服务承诺等内容都应发布在政府采购网站上。

　　3、两阶段招标采购。即指对某工程或项目的设计和实施分别进行招标。两个阶段可以由同一个公司中标，也可以由不同的公司分别中标。

　　4、谈判采购。指事先不通过公告程序，直接邀请供应商通过谈判方式进行采购。此种采购应符合一定条件：一是公开招标无合格标，或无人应标（或因技术、艺术和专利保护原因，只有1-2家供应商，且无其他替代产品可供选择）；二是选中一家供应商后，由于种种原因需要另外再增加一家供应商，采购主体可以和已中标供应商共同与其他企业谈判，增选其他企业；三是在两阶段招标采购中，确定设计阶段中标企业后，为了节省时间，采购主体可以和该企业谈判，看其是否能符合实施阶段的标的条件；四是招标后，事先可能没有预计到有些配套设施和服务，此时，只要中标补充不超过原招标价值的50%，可以采取单个谈判方式。

　　5、快速招标采购。紧急情况下（如战争、自然灾害等），在以上采购形式之外，采取不规范的招标采购，以达到快速采购的目的。

　　意大利Consip公司的官方网站www.consip.it和由该公司专门为政府机构网上采购设立的公共采购网www.acquistinretepa.it， 为意大利政府公布政府采购信息和招标公告的主要网站。

　　（五）供应商的投标资格

　　只有在有关部门登记注册过，并有至少3年从事该行业工作经验的公司方，有资格参加政府采购的投标。

　　作为参加投标的供应商，首先需要介绍自己（欧盟规定的9种语言之一），以表明本公司的素质及实力，包括：
　　1、公司在过去业务中曾中标的项目、金额，最好有用户出具的证书，以证明自己工作的情况；
　　2、出具银行或保险公司提供的资产证明；
　　3、对资金状况、使用设备等进行介绍；
　　4、招标担保、履约保证金。

　　值得说明的是：确定政府采购供应商时，价格并非是唯一标准，事情上，公司的信誉、服务质量及网点等均作为重要因素加以考虑。

　　二、法律制度

　　意大利是欧盟成员也是世贸组织《政府采购协定》的成员，因此在政府采购方面除要遵守本国法律外，还必须遵守欧盟及《政府采购协定》的有关规定。

　　1、欧盟关于政府采购方面的主要指令

　　欧盟有关政府采购的规定主要是政府采购方面的欧盟指令，这些指令主要包括欧盟委员会1992年颁布的《关于协调公共服务采购程序的指令》、1993年颁布的《关于协调公共货物采购程序的指令》和《关于协调公共工程采购程序的指令》，欧洲议会和欧盟委员会2004年重新颁布的《关于协调公共工程、货物和服务采购程序的指令》以及《关于协调供水、能源、交通和邮政服务程序的指令》。时至今日，欧盟仍在不断更新修订其政府采购领域的法律法规，使其能适应现代采购的需要。

　　2、意大利《公共合同法》（Il Codice dei Contratti Pubblici）

　　为了能使欧盟有关指令能在本国顺利推行，意大利2006年颁布了《公共合同法》。该合同法实为一法律集合，涵盖了欧盟统一指令及本国所有关于一般性和特殊性公共工程、服务和货物采购招标方式的法律规定。该法以公共采购应具备的灵活性、透明性、时代性和明确性等特点为指导，本着保护和优化市场竞争、适应自然和社会要求的原则，对意大利的公共采购体系和运作程序进行了完善和简化，在将欧盟指令引入意大利的同时，也对意大利原先制定的、关于公共采购的相对零散法律法规进行了整理，构建了系统的法律框架。

　　意大利《公共合同法》共分为五大部分：

　　第一部分 关于公共合同的一般性原则和法规，以及不适用或部分适用本法律的合同
　　在该部分里，囊括了所有与公共采购行为有关的法规、准则、法律定义、法律依据以及国家和地方政府相应负责部门，并列举了不适用本法律的合同类型，如秘密采购合同等。

　　第二部分 一般性公共工程、服务和货物的采购合同规定
　　该部分根据欧盟第18/2004号指令要求，对一般性公共工程、服务和货物的采购合同（既包括欧盟权限采购合同也包括本国权限采购合同）进行规定。该部分是公共工程、服务和货物采购合同规定的基础范本，在对特殊类型采购合同和特殊行业采购进行规定时多会参照这一基本规定，找出例外，再进行个别规定。

　　第三部分 特殊行业公共工程、服务和货物采购合同规定
　　该部分明确了对一般行业和特殊行业都适用的法规，列举了仅适用于特殊行业的特别规定，以及仅适用于本国采购权限下的特殊行业公共采购合同管理条例。

　　第四部分 诉讼
　　列举了适用的法律工具和法外处理方式

　　第五部分
　　法律协调规定、过渡法律规定以及法律废除规定

　　该《公共合同法》以欧盟指令为第一准则，它的制定简化了公共采购的运作程序和所需材料，提高了采购效率，并对意大利原有的零散、不系统的政府采购法律法规进行了整合，标志着意大利政府采购完整法律体系的建立。

　　3、可能影响中国产品和服务参与意政府采购市场的规定

　　按照意大利规定，对于欧盟外国家的企业，根据对等原则，其所在国必须签署WTO项下关于公共招标的多边协议，或与欧盟或意大利签署其他的关于公共招标的多、双边协议才有资格参与意政府采购竞标。由于目前尚未与欧盟或意大利签署有关双边协议，与WTO关于公共招标的多边协议也仍在谈判中，因此对中国企业参与意政府公共招标采购项目造成阻碍。2008年10月清华同方威视技术股份有限公司就因该原因被取消了参与意海关集装箱检测设备投标的资格。

　　此外，尽管意大利《公共合同法》本身未对其他国家企业参与本国政府采购合同进行明确限制，但其对参与招标企业资质提出的要求将对中国企业形成潜在壁垒。在一些特殊行业的招标中，如医疗领域，供应商在当地的年销售量需达到一定规模才有可能参与竞标；此外采购实体还会组织专家团对企业产品进行挑选，个人对产品的喜好起很大的决定因素。这就对我许多尚未进入或刚刚进入欧盟市场的或是品牌影响力不大的企业参与投标造成较大困难。此外，欧盟目前正在大力发展电子化政府采购工作，根据计划，2006年前签订欧盟电子化政府采购协议的成员国其采购交易的重要部分要通过电子化实施，2010年则要实现电子化采购的普遍应用，欧盟范围内将建立统一的企业注册系统，使用统一格式的电子签名。届时，欧盟外企业若想参与欧盟国家的政府采购项目则必须先在欧盟进行注册获取电子签名，无形中增加了难度。

　　三、加入GPA后中国产品和服务在意大利出口前景

　　中意两国贸易长期以来保持着良好的发展势头，根据中国海关统计，2008年中意两国进出口贸易总额达到382.55亿美元，其中，中国对意出口266.08亿美元，较2007年增长25.7%。中国是意大利第三大进口来源地，而意大利也成为中国在欧盟的第四大贸易伙伴。中国目前对意大利出口的主要产品为：纺织服装、电子设备、金属及其加工产品、机械设备、皮革皮具、化工产品、橡胶和塑料产品等。特别在劳动密集型产品方面，中国是意大利的主要供给国，根据意方统计，中国出口到意大利的纺织服装、家具玩具、皮革制品和鞋靴伞等轻工产品分别占意大利同类产品市场份额的23.0%、31.2%、22.6%和21.2%。

　　政府采购在国民经济中占有非常重要的地位。根据联合国的统计，一个国家的政府采购金额可以达到这个国家国内生产总值（GDP）的15%以上。 2008年意大利政府及公共机构的采购规模为1200亿欧元（不包括军火和秘密采购），对中国企业来说是个颇具潜力的市场。但我们也应注意到，尽管中国产品具有性价比较高的优势，但意大利保护主义倾向明显，政府采购开放程度有限，特别对纺织、服装、鞋类、餐具和玻璃制品等中国主要出口产业仍未完全开放。因此，加入GPA后中国产品能否迅速参与意政府采购项目并占有一定份额很难预测。此外，欧盟实施统一的网上政府采购系统势在必行，届时所有希望参与欧盟成员国政府采购项目的企业必须先在该系统中进行注册，获取由欧盟认可的电子签名而后进行竞标等活动，这无论从程序上还是语言上都将为中国企业造成不便，形成潜在壁垒，应引起中国企业的密切关注。

　　为了在加入GPA后中国企业能更快地进入欧盟政府采购市场，参与各成员国的政府采购项目，建议中国企业除认真学习和了解欧盟各国关于政府采购的法律制度和运作程序外，还要在科技创新方面多下功夫。目前各国都在引导和推动对节能环保产品的市场消费，作为各国的政府部门都将优先采购节能产品，开发生产高质量的节能环保型产品，将可能成为帮助中国企业尽早进入政府采购市场的敲门砖。

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