招投标异议和政府采购质疑存在十大差异

在招标投标和政府采购过程中，投标人（供应商）、潜在投标人、其他利害关系人认为自身权益可能受到损害的，可以向招标人或代理机构提出异议或质疑（招标投标中称为异议，政府采购中称为质疑）。异议或质疑作为法律明确规定的招标采购人具有的维权手段，对于在基本不影响效率的情况下维护投标人或供应商的权益，减轻后序行政监督部门受理和处理投诉的工作压力具有非常重要的意义。但是，由于《招标投标法》和《政府采购法》“两法不一”的问题，异议和质疑存在一定的差异。
 

　　1．称谓差异

　　1999年出台的《招标投标法》在第65中提出了异议的概念，但是在配套的部门规章中并没有对异议的内容进行充实，客观上造成了招标投标中的异议制度长期处于实质性缺失状态。2002年出台的《政府采购法》提出了质疑的概念，并从立法之初就对质疑的程序作出了详尽的规定。
 

　　实际上异议和质疑两者是一个概念，只是称谓不同而已。2011年出台的《招标投标法实施条例》在第22条、第44条、第54条、第60条中对异议的具体操作以作出了规定，体现了借鉴《政府采购法》的立法思路。
 

　　2．有权提出主体差异
 

　　从《招标投标法实施条例》的第22条、第44条、第54条规定中可以看出，有权提出异议的主体包括投标人、潜在投标人、其他利害关系人。需要注意的是，不同阶段的主体是不同的：对资格预审文件或招标文件有异议的，有权提出异议的主体为潜在投标人或其他利害关系人；开标阶段有权提出异议的主体仅为投标人；对于评标结果有异议的，有权提出异议的主体为投标人或其他利害关系人。而《政府采购法》及其配套制度规定，有权提出质疑人为供应商。对于供应商的概念，《政府采购法》第21条界定为向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。相比之下，招标投标中异议提出的权利主体“投标人、潜在投标人、其他利害关系人”比政府采购中质疑提出的单一权利主体“供应商”，范围更广，定义更为准确。
 

　　3．前序维权手段差异
 

　　质疑或异议毕竟是一个较为正式的法律流程，对于招标投标这种平等主体之间的民事行为，是否允许投标人或供应商在这一法律流程前有其他非正式的维权手段，《招标投标法》及其下位法并没有规定，而《政府采购法》第51条明确规定：供应商对政府采购活动事项有疑问的，可以向采购人提出询问，采购人应当及时作出答复。很明显，政府采购允许供应商在质疑前先行提出询问，当然这种询问应当是非正式的，相关制度既没有规定这种询问是质疑的前置，也没有要求采用书面方式，在答复方面也没有作出强制性的时限要求。
 

　　4．提出异议或质疑的时限差异
 

　　按照《招标投标法实施条例》的规定，对于资格预审文件有异议的，应当在递交资格预审申请文件截止时间前2日提出；对于招标文件有异议的，应当在投标截止时间前10日提出；对于开标的异议，应当当场提出；对于评标结果的异议，应当在公示期内提出。按照《政府采购法》的规定，供应商有权提出质疑的时间为知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内。相比之下，“知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内”是一个相对模糊、实践中难于判断的概念，招标投标中的异议提出时限规定比政府采购中的质疑提出时限规定更为明确，也有利于招标采购效率的提高。
 

　　5．提出和答复的方式差异

 

　　《招标投标法实施条例》对异议的提出和答复方式均没有作出规定，而《政府采购法》及其配套制度均明确规定，提出质疑和质疑答复采用书面方式，相对更加严谨。
 

　　6．明确提出异议或质疑的针对事项差异
 

　　《招标投标法实施条例》对异议事项明确规定的有资格预审文件、招标文件、开标、评标结果；《政府采购法》和《政府采购供应商投诉处理办法》明确规定的质疑事项包括采购文件、采购过程和中标、成交结果，相对更加宽泛。
 

　　7．受理人差异
 

　　《招标投标法》及其下位法规定受理人为招标人，《政府采购法》及其配套制度规定受理人为采购人和采购代理机构。笔者认为，这是因为政府采购中有集中采购机构这一特殊法律主体，立法时受理人中加入了采购代理机构这一主体。
 

　　8．答复对象差异
 

　　《招标投标法实施条例》并未对答复对象作出明确规定，笔者理解为仅限异议提出人；《政府采购法》明确规定答复对象为质疑供应商和其他有关供应商，相对更加完善。
 

　　9．答复期限差异
 

　　按照《招标投标法实施条例》的规定，对于资格预审文件、招标文件、评标结果提出异议的，招标人应当自收到异议之日起3日内予以答复；按照《政府采购法》及其配套制度规定，采购人应当在收到供应商的书面质疑后7个工作日内作出答复，时限相对要长许多，不利于招标采购效率的提高。
 

　　10．答复期间是否暂停招标采购活动差异
 

　　按照《招标投标法实施条例》的规定，对于资格预审文件、招标文件、评标结果提出异议的，答复前，暂停招标投标活动。《政府采购法》及其配套制度并没有暂停采购活动的规定。笔者认为，《政府采购法》及其配套制度的立法者显然在这一问题上考虑了效率的问题，否则在质疑答复期限很长、提出时限又缺少明确规定的情况下，如果有暂停的规定，将会使政府采购效率变得更低。